一、公共服務(wù)創(chuàng)新的前提是建立正確的公共服務(wù)理念

在歷經(jīng)二十多年的改革開放以后，我國已經(jīng)在政府管理理念、社會與經(jīng)濟制度改造、以及經(jīng)濟總體水平上都有了比較大的進步，可以說政府管理實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)為重心向公共服務(wù)為重心轉(zhuǎn)移的時機趨于成熟。因此在2003年十月召開的中共十六屆三中全會首次明確提出將提供“公共服務(wù)”作為政府職能之一。溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府工作報告中強調(diào)：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能”。這標志著我國行政改革的進一步深化和政府管理發(fā)展中一個重要轉(zhuǎn)折的來臨。

那么，“公共服務(wù)”的確切含義是什么？總的來看，大家對“公共服務(wù)”無非有這樣幾種理解：第一種認為，“公共服務(wù)”就是我國政府一直以來強調(diào)的“為人民服務(wù)”；第二種認為它就是指國家公務(wù)人員的職責和工作的一般屬性；第三種認為它指的是包括政府“彌補市場不足，促進社會公平”在內(nèi)的所有工作。現(xiàn)在看來這些認識都有缺陷。

第一種認識的缺陷在于將“為人民服務(wù)”這樣一個帶有政治性的概念混同于公共服務(wù)這一行政職能概念。與“人民”并存的還有“居民”、“市民”、“村民”、“公民”等種種稱謂，但它們其中的任何一個都不能和“公共服務(wù)”所涉及的范圍相提并論，因為“公共服務(wù)”作為政府的一項職能，它已經(jīng)超出了階級、階層和居住區(qū)域的界限。它是政府在自己所轄范圍內(nèi)向有機會在此長期或短期生活的所有人提供的普遍的和無差別的服務(wù)。比如當政府采取措施保證飲用水資源的清潔衛(wèi)生時，即便是一個服刑的犯人也不能被排除在享用這一公共產(chǎn)品的范圍之外。這是公共服務(wù)的一個特殊性質(zhì)。

第二種認識和第三種認識則過于概括和含糊，從政府職能的角度說，這兩個認定都是不著邊際之論。如果按照這樣的說法去認識公共服務(wù)，那就會使從事政府公務(wù)的人員無從把握自己的工作邊界。在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，政府主要職能被概括為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個方面。“公共服務(wù)”作為其中之一，職能范圍肯定是與其他三個方面有所區(qū)別。而國務(wù)院的28個部委、1個特設(shè)機構(gòu)、18個直屬機構(gòu)、9個部委直屬局，以及一部分國務(wù)院直屬事業(yè)機構(gòu)也必須要通過相應(yīng)分工，在上述四方面職能中各有側(cè)重。比如國務(wù)院發(fā)展改革委員會、中國人民銀行等機構(gòu)就主要側(cè)重于經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家工商管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會、中國電監(jiān)會等機構(gòu)就主要側(cè)重于市場監(jiān)管職能；國家民族事務(wù)委員會、國家人口和計劃生育委員會、公安部、民政部、司法部等就主要側(cè)重于社會管理職能；而勞動和社會保障部、信息產(chǎn)業(yè)部、衛(wèi)生部、教育部、建設(shè)部、交通部、鐵道部、民航總局、國家郵政局、國家氣象局、國家地震局等機構(gòu)的職能側(cè)重應(yīng)當屬于公共服務(wù)。這就是說，作為政府職能的“公共服務(wù)”應(yīng)當從微觀和具體的層面來把握。

針對上述認識的不足，本文提出，公共服務(wù)主要是指由法律授權(quán)的政府和非政府公共組織以及有關(guān)工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔的職責。對比第一個認識的偏頗和第二和第三種認識的抽象，這種歸納立足于政府職能，相對更為具體和有針對性地勾勒出了公共服務(wù)的工作邊界；依據(jù)新公共管理主義的理論與現(xiàn)實，提出了公共服務(wù)的相關(guān)主體。這樣就有助于政府的職能角色定位和處理好自己與市場、與企業(yè)、與社會、與公民的關(guān)系，為決策者進行相應(yīng)的制度安排、制定法規(guī)政策和有效開展工作樹立了坐標。

在一些急于尋求公共服務(wù)運作模式和經(jīng)驗的人們看來，闡明公共服務(wù)的理論依據(jù)和邊界范圍也許屬于老生常談。其實不然。放眼世界人們就不難發(fā)現(xiàn)，一切有效的公共服務(wù)運轉(zhuǎn)和良好的服務(wù)質(zhì)量并不是隨便或偶然獲得，它們無一不是建立在清晰的國家管理哲學上面。對于一些發(fā)展中國家來說，雖然長期所從事的工作中有很多就屬于公共服務(wù)的范疇，但在理論、導(dǎo)向、標準等方面都沒有達到應(yīng)有的理性程度。所以在發(fā)達國家視為當然的東西，在后來的發(fā)展中國家這邊還需要進一步明確。其目的是為公共服務(wù)實踐確立政治倫理落腳點和行政價值坐標系，使政府及其人員能夠把公共服務(wù)這項既普通又復(fù)雜的工程從哲學的層面加以理解，從而形成更加理性的認識并進而變?yōu)樽杂X的行動。本文認為，公共服務(wù)的理性主要源于三個方面：第一是人權(quán)因素，第二是公民與國家關(guān)系，第三是以需求促供給的功利主義目的。