三、公共服務(wù)的運(yùn)作框架

公共服務(wù)是一個系統(tǒng)性實(shí)踐，整個系統(tǒng)至少包括服務(wù)的結(jié)構(gòu)、服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)的融資、服務(wù)政策方案評估、服務(wù)的提供和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督等六個環(huán)節(jié)。

1．公共服務(wù)結(jié)構(gòu)。公共服務(wù)結(jié)構(gòu)根據(jù)政府體制、歷史文化和服務(wù)內(nèi)容的不同而不同，各個國家都會根據(jù)自己的硬件、軟件環(huán)境以及社會服務(wù)的任務(wù)而形成相應(yīng)的工作結(jié)構(gòu)和機(jī)制。一般來說，公共服務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)要由總體統(tǒng)籌規(guī)劃、特定領(lǐng)域?qū)嵤�、具體單位落實(shí)、相關(guān)工作人員的常規(guī)執(zhí)行、以及需求回應(yīng)性處理這樣五個層面。第一個層面屬于政府核心決策者以及宏觀管理、財(cái)政等部門的職責(zé)，主要是根據(jù)國情和某一個行政區(qū)域內(nèi)的人口資源和財(cái)政能力來確定公共服務(wù)的總體目標(biāo)、水平、策略、原則等方向性的框架，并經(jīng)同級權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)實(shí)施；第二個層面屬于特定領(lǐng)域和部門的管理職能，比如社會保障部門、公共衛(wèi)生部門、教育部門、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門等，要在政府公共服務(wù)的總體規(guī)劃下，具體部署本領(lǐng)域公共服務(wù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)以及公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給安排；第三個層面屬于具體服務(wù)單位的職責(zé)，比如醫(yī)院、學(xué)校、市政管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)實(shí)用住房管理機(jī)構(gòu)以及公共事務(wù)的窗口單位等，它們承擔(dān)著公共服務(wù)的實(shí)施任務(wù)；第四個層面是常規(guī)性執(zhí)行職責(zé)，主要是服務(wù)者與被服務(wù)者之間直接的提供與接收關(guān)系，由相關(guān)工作人員針對顧客問題來做出結(jié)論并給予幫助，比如醫(yī)生、社會工作者、健康護(hù)理人員、經(jīng)濟(jì)實(shí)用住房經(jīng)理人員以及警察等都在這個層面上向公眾提供面對面的服務(wù)；第五個層面是對特殊需求的回應(yīng)性處理職責(zé)，即根據(jù)一個服務(wù)組織明確的承諾規(guī)定，通過一個反應(yīng)途徑對某種特別要求提供回應(yīng)性服務(wù)。比如象政府里面特設(shè)的接待室或者在一些城市里面的市長熱線以及比較普遍的市民緊急援助電話等，都屬于此類。

2．公共服務(wù)規(guī)劃。公共服務(wù)的規(guī)劃就是使整個執(zhí)行獲得清晰根據(jù)的步驟。這可以通過漸進(jìn)的過程也可以通過理性綜合的方法來制定。漸進(jìn)的規(guī)劃一般以以往的工作為參考。而理性綜合則要包含至少7個環(huán)節(jié)：①公共服務(wù)的環(huán)境評估；②服務(wù)目標(biāo)包括標(biāo)準(zhǔn)的確定；③不同工作方案的設(shè)計(jì)與對比；④對照服務(wù)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)做結(jié)果預(yù)測；⑤根據(jù)上述算計(jì)選擇工作方法；⑥服務(wù)計(jì)劃的執(zhí)行和落實(shí)；⑦根據(jù)監(jiān)督和反饋對結(jié)果以及與結(jié)果相關(guān)的環(huán)境進(jìn)行評估并進(jìn)一步完善規(guī)劃。理性綜合規(guī)劃模式要求細(xì)節(jié)太多以至于不容易做。但是至少它可以讓服務(wù)管理清楚有序。一個計(jì)劃的最低要求包括：對目標(biāo)的說明、方法的選擇、執(zhí)行和落實(shí)的行動細(xì)節(jié)，以及評估標(biāo)準(zhǔn)。

3．公共服務(wù)融資。公共服務(wù)的資金來源形式各異。比如稅收、借貸、收費(fèi)、公共認(rèn)繳、經(jīng)營剩余、自愿捐獻(xiàn)、搏彩基金、征集、許可證出售等等。作為平衡，公共服務(wù)傾向于接受與私人公司不同的規(guī)則限制。比如，為了避免獨(dú)立部門運(yùn)營的走形，公共服務(wù)領(lǐng)域里在基金使用和活動上都不允許靈活多樣。為了經(jīng)濟(jì)管理的利益，公共服務(wù)總是不準(zhǔn)許在不同的預(yù)算項(xiàng)目之間轉(zhuǎn)移資金，這意味預(yù)算管理中不能將基金剩余或運(yùn)轉(zhuǎn)中的虧空跨越財(cái)政年度，或者將專項(xiàng)服務(wù)資金挪作它用。公共支出的托管是不可以有彈性的。這不僅是因?yàn)楣�共支出的受益人比如養(yǎng)老保險金的領(lǐng)取人都有確定的權(quán)利，而且也因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)管理要求所有支出形式都要有利于平穩(wěn)。公共預(yù)算的調(diào)整必須要符合漸進(jìn)原則。公共部門預(yù)算一般分為一般性支出和基本建設(shè)支出兩部分：一般性支出處理的是經(jīng)常性開銷。這可以通過一個項(xiàng)目的總費(fèi)用預(yù)算來管理，比如在社會保障或老年人服務(wù)專門項(xiàng)目下的支出。在同一類別項(xiàng)目內(nèi)的超支或少支都會對其他服務(wù)產(chǎn)生影響。可以采用這樣一個方式，就是為一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)立一個預(yù)算，這個基本單位就是一個花消中心，由它來記錄其服務(wù)職責(zé)內(nèi)的每一筆開支。基本建設(shè)支出主要是通過政府化的錢。這類支出的目的是購買公共需要的物品。然而由于政府財(cái)政通常和年度收入連在一起，所以作為宏觀經(jīng)濟(jì)的一部分，基本建設(shè)支出不能零碎處理。在大規(guī)模的基本建設(shè)項(xiàng)目中，一般采用分期預(yù)算調(diào)度使用資源直到項(xiàng)目完成。整個過程中往往伴隨著資金管理的失控。

4．公共服務(wù)政策方案評估。第一，效率評估。政策評估的最基本形式是看看公共福利政策或公共服務(wù)方案是否達(dá)到了目標(biāo)。如果答案是肯定的，那么政策就是有效率的。如果以最低花費(fèi)獲得了目的，那就獲得了低成本高效率。第二，效益評估。人們應(yīng)當(dāng)把效益和效率明確區(qū)分開來。如果以最低成本生產(chǎn)出一定單位的產(chǎn)品，這個過程就是有效益的過程。達(dá)到了每一個目的未必有效益，因?yàn)橛行┠康呐c其他目的實(shí)現(xiàn)相比困難太大化錢太多，而且當(dāng)有關(guān)部門全力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時，花消還會有上漲趨勢。在既定目的面前公共服務(wù)常常沒有很多選擇余地，比如，幫助赤貧人口得以生存，確保針對年邁老人的長期照顧服務(wù)不會中斷，在這類服務(wù)中主要目的可以是效率而談不上效益。第三，公平度評估。在公共服務(wù)提供中恪守公平或者公道原則非常重要。公平就是說相同的情況要相同對待。程序公正有關(guān)服務(wù)的過程，比如不能有歧視、實(shí)際結(jié)果的平等。在實(shí)際生活中，公共服務(wù)管理者必須要從不同的角度來衡量公平的程度：是否化在相同目標(biāo)對象身上的錢數(shù)出現(xiàn)了差異；是否該花的錢在確定的受益者那里具有等同影響；是否人們能夠在等同的程度上享用同一服務(wù)；作為成本問題的結(jié)果，是否人們都面對等同的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，等等。