第一，實現普遍人權是公共服務的價值基礎。通過考察研究獲知，國外許多公共服務的實踐都是源自對人的關懷。比如在歐盟成員國的文化傳統中，屬于公共服務范疇的社會保障對于每一個公民來說，就被看作是與食品和飲用水一樣的必需品。當饑餓或者口渴時，一個人就要吃東西和喝水，這是天然的理由。同樣，獲得社會救濟、社會福利和社會保障，也是一個人的基本權利，國家社會應當予以提供和保證。那些生活條件好和生活能力強的人，必須要關心弱者，幫助處于困難中的人們。關心他們就是關心自己，幫助他們就是幫助自己。越是收入低和處于弱勢的群體，越會得到社會的關注和保護，這種觀念在歐洲的宗教中也得到強化和反映。天主教教義將有利于社會凝聚和團結的慈善當作天職；猶太教和基督教要求每一個成員要為自己所生活的共同體盡人道的義務和責任。

這種道義、慈善和人權理性最終成為世界多數國家政府的共識。1948年12月由聯合國大會通過并頒布的《世界人權宣言》對基本人權進行了闡述：每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必須的經濟、社會和文化方面各種權利的實現（第二十二條）；人人有權工作、自由選擇職業、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業的保障。每一個工作的人，有權享受公正和合適的報酬，保證使他本人和家屬有一個符合人的生活條件，必要時并輔以其他方式的社會保障（第二十三條）；人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療、和必要的社會服務；在遭受失業、疾病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障（第二十五條）； 人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬于義務性質（第二十六條）。上述有關內容在1966年12月由聯合國大會通過的更具有強制性的《經濟、社會、文化權利國際公約》中則有更進一步的強調。這些內容逐漸成為各國政府公共服務職能中的重要組成部分。2001年2月28日中國的九屆全國人大常委會第20次會議通過關于批準《經濟、社會、文化權利國際公約》的決定，意味著中國政府對這些人權要求的認同。2004年中國的十屆人大二次會議通過的憲法修正案中第一次增加了有關人權的內容，明確規定“國家尊重和保護人權”（第三十三條），表明了我國與國際社會人權價值原則的進一步契合，并為我國政府公共服務的實踐奠定了憲法的基礎。

第二，公民與國家關系是公共服務的基本依據。從憲政理論上講，一個具有公民名分的人相對于國家來說，就有了一種契約的關系。他在讓渡一部分自由并對國家盡相應義務的同時，對這個國家政府權力的產生有權施加影響。于是，反過來政府也就對國家公民的生活狀況產生了責任。它要為公民提供一個體現人的尊嚴的生活條件，使其享受社會的公正和平等，在困難的時候得到政府的幫助，使其從自己的國家那里獲得基本的依靠感、可靠感和安全感。每一個成年人都有義務掙錢養活自己及其家人，這就是自我負責的原則。但是并不是所有人都具有或一直具有基本的能力自食其力，有些人難免因為這樣那樣的原因而陷入生活的困境之中，比如由于疾病、撫養者死亡、喪失工作能力，下崗失業等。這樣的困境往往與收入下降和入不敷出聯系在一起。在這種情況下政府就需負起一定的責任。國家應當備齊比如糧食、住宅、醫療等生活必需品并建立防范風險的保障制度，以幫助陷入困境的人們渡過難關。公民與國家關系的邏輯還決定了政府要對社會上不平等的情況做出反應，比如處于弱勢的特定人群。典型的例子有母親、老人、孩子、落后地方的農村人口和少數民族等。這一類的人群需要政府的特別保護。或通過立法或通過政策，使他們的身心健康、基礎教育、基本生活水平有所保障。

當然，這種幫助會因為國家經濟發展和富裕程度而受到限制。但無論能力如何，對于國家政府來說都不能推脫作為一個共和國所應擔負的責任和應盡的義務。不是說要為困難人群提供多么優等的生活條件，而是為其達到最低生活限度予以援助，且這個援助要有社會保障制度作為擔保。正是為此目的，我國2004年十屆全國人大二次會議通過修正案的形式，在憲法中明確規定，“國家建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障制度”（第十四條）。

第三，以需求促供給是公共服務的現實動因。除了人道、人權的價值影響和憲政邏輯的因素外，對于公共服務的追求在許多國家還存在功利主義動因。公共服務主要通過政府化錢或由政府主導化錢向社會提供公共產品和服務的，它是市場中占有很大比重的一種消費途徑。比如根據歐盟委員會統計報告，2001年歐盟15國的人均社會保障支出高達6405歐元（約為6萬多人民幣）[1]。又比如在英國2003年總共4560億英鎊（相當于67534億人民幣）的財政預算支出中，屬于公共服務的社會保障、社會服務、健康服務、交通、教育、就業和環境保護與住房等公共支出就達3320億英鎊（約為49136億人民幣），占公共財政支出的72.8%。[2]這證明公共服務規模往往對一國的經濟發展具有重要影響。

雖然公共服務的探索實踐已經很長，但真正在自覺認識基礎上將它與經濟發展聯系起來，還是在20世紀30年代經濟大蕭條以后的事情。在此之前的百多年間，占支配地位的是 “看不見的手”的自由主義經濟理論，這個傳統最終演變成在整個19世紀占據支配地位的 “供給創造需求” 的薩伊定律，并成為西方工業國家實行放任行政的理論依據。在歷史進入20世紀以后，經濟的周期性波動和失業等不良經濟現象的時有發生，導致了舊制度學派、福利經濟學派以及瑞典學派對它的批評。特別是在經濟大蕭條中問世的凱恩斯主義經濟學，更是對以薩伊定律為基礎的市場理想主義予以徹底批評與否定，并針鋒相對提出“需求創造供給”來作為醫治市場失靈的指導原則。凱恩斯定律認為：有效需求決定供給，只要有需求，就會創造供給。這意味著政府可以通過主動措施影響需求規模，進而擴大生產、增加供給以達到抑制產業蕭條和增加就業的目的。凱恩斯主義的產生成為發達國家放棄“放任行政”，奉行“管制行政”，[3]擴大經濟與社會管理職能的轉折點。

凱恩斯定律對歐洲一些福利國家制度的形成和發展產生了重要影響。盡管社會保險制度始于1883年的德國首相俾斯麥，而社會救濟的歷史甚至可以追溯到1601年伊麗莎白時代的《濟貧法》，但真正在擴大政府公共服務職能認識基礎上倡導全面建立社會保障制度的，當非英國的貝弗里奇勛爵莫屬。作為凱恩斯在哈佛大學任教時的弟子，他有條件受到凱恩斯主義的直接熏陶并成為“需求創造供給”定律的傳播者。可以說，1942年11月貝弗里奇爵士向英國議會提交的《社會保險和相關服務》的報告就是結果。報告主張建立一個社會性的國民保障制度，按照普遍性、全方位、政府統一管理和權利與義務對等的原則，對每個公民提供兒童補助、養老金、殘疾津貼、失業救濟、喪葬補助、喪失生活來源救濟、婦女福利等方面的社會保險服務。[4]貝弗里奇勛爵所設計的這一套“從搖籃到墳墓的”完整福利制度，對戰后英國、歐洲乃至整個世界的社會保障制度的建立和發展產生了里程碑意義的作用，它豐富了公共服務的內涵并逐步使公共服務成為福利國家政府擴大需求、增加供給、促進經濟發展的一個管理策略和工具。