為什么上述同樣具有私人需求性質的服務在交給市場以后卻不能獲得與其他普通私人物品等同的效果？這根源于它們的特別屬性。眾所周知，自來水、天然氣、暖氣、電力、電話、鐵路運輸等，屬于網絡性經營產業同時又具有非同一般的規模經濟效應。這類產業具有基礎設施廣覆蓋、非重復、固定成本高、沉淀性大的特點。而一旦建成后，生產供應量越大，則平均成本便越低，利潤則不斷增加。其規模經濟效應和固定成本高、非重復性形成了難以由多家企業競爭生產和供應的自然壟斷格局。比如自來水供應網絡在籌建時需要投入大量固定成本，而建成以后，在一定的服務容量范圍內，每增加一家用戶的成本是微不足道的，而基礎設施投資的“沉淀性”則自然構成了同行進入和退出市場的壁壘。于是，這種帶有規模經濟效應的網絡產業就使自己的服務和產品具有了一種天然特殊性，即生產的弱競爭性和消費的弱選擇性。

我們知道，在市場上，廣大消費者的利益主要是依靠生產商之間的平等競爭和消費者手中的自由選擇權得以實現和維護的。如果一種產品因為自然因素而排斥市場競爭和市場選擇的話，那么把它無條件地完全交給市場，然后讓廣大消費者在利益被損害和侵蝕中等待遙遙無期的替代品問世，那是消費者的不幸，也是政府管理的失職。因此，對這類生產的弱競爭性和消費的弱選擇性的私人消費品的生產與供應，政府必須也要列入自己的公共服務議程當中，在與市場和企業協調互補的基礎上，通過適度介入的策略來保證廣大消費者的利益。

根據以上認識，本文提出公共服務是政府在純粹公共物品、混合性公共物品、以及帶有生產的弱競爭性和消費的弱選擇性私人物品的生產與供給中的職責。由于這三類物品各有特性，政府公共服務的管理策略和生產與提供的介入程度也應有所不同。

關于純粹公共產品，主要有外交、國防、政治與行政體制的發展與完善、法律制度的運轉、市場機制的建立和市場秩序的維持、實現社會公正和保護公民基本權利、道德與民風育化、社會治安與消防、環境保護與綠化美化、各類國家資源的保護和有效利用、公共衛生健康與傳染病防治、基礎與尖端科學研究、義務教育、危機和災害管理、宏觀經濟管理、社會發展規劃管理、公共信息發布、財政稅收貨幣貿易等各類政策管理、調節貧富差距和對弱勢群體的援助和救濟、全國各類建設規劃管理、地方與城市規劃管理、公共基礎設施項目管理，垃圾處理和污水排放系統管理、等等。在這些領域的公共服務，法律應授權由政府負主要提供責任。其中有關公共基礎設施的產權、運營監督權要歸屬政府；融資既可以依賴公共財政，也可以通過BOT方式；生產環節則可以采用政府采購形式，或者政府內部競爭承包。

關于混合性公共產品，其情況需要區別處理。對于一些典型的資源性和工具性物品，比如城市公共交通、公園、公共博物館、公共圖書館、文體娛樂設施、港口碼頭的使用、水庫資源的提供、公共放牧場所等，為了避免擁擠和過分消耗，政府可以委托公用事業部門依照非贏利原則對使用者收取成本費的方式進行管理。

至于養老保險、醫療保健、失業保險、社會福利院等服務，在傳統的公共管理概念中被當作純粹公共物品來對待。鑒于這種做法在實踐中強化了“大鍋飯”的后果，最終從促進公平的初衷中導出了不公平的結果，新公共管理主義主張將其與困難援助、生活救濟分開，劃歸混合公共物品，使用的費用由本人、單位和國家共同承擔。在有的國家比如新加坡，甚至干脆將社會保障當作私人消費品對待。義務教育是公共產品，但超出國家基本提供標準以外的特殊教育費用則由使用者從私人提供者那里購買，基礎教育以外的其他教育都應當算作準公共產品。這個領域的公共服務，法律應授權政府主導和監督，借助市場機制，由政府、企業和非贏利組織三方共同參與生產和提供。

關于生產的弱競爭性和消費的弱選擇性產品，主要包括民航、郵政、電信、鐵路運輸系統、公路交通系統、集中供電、集中供暖、集中供應天然氣、飲用水供給系統、廣播電視系統等。它們在消費上可以排他也有競爭，所以更應當算做私人物品。但由于這些產品和服務具有網絡特性和規模效應，決定了其生產的弱競爭性，削弱了使用者選擇性消費權利和對生產商的制約力量。鑒于這個領域既不能單純通過市場也不便于單獨通過政府機關或非贏利組織提供，法律應當采取一種折中方案，直接或間接地授予工商企業以特許經營權來做，產權、融資和生產主要歸于公司和企業，而政府則必須要承擔規制和監管責任。