第二節(jié)  土地確權(quán)：新一輪農(nóng)村改革的啟動

中國人民大學出版社授權(quán) 獨家連載

一、土地確權(quán)的重大意義

土地確權(quán)是當前中國新一輪農(nóng)村改革的開始。為了說明這一重大改革的深遠意義，我們從中國的城鄉(xiāng)二元體制談起。

計劃經(jīng)濟體制不同于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有。以北宋南宋交替時期為例，當時，華北被金兵攻占，黃河流域的居民南遷，南遷是自由的，并沒有城市居民只準遷入南方城市、鄉(xiāng)村居民只準遷入南方鄉(xiāng)村的限制。又如，清朝中葉以后東北開禁了，山東人移居東北，山東的鄉(xiāng)村居民可以在東北的城鎮(zhèn)做學徒和店員、務工、開店、辦作坊、購房建房，山東的城市居民可以在東北的鄉(xiāng)村租地、種地、買地、購房建房；他們在東北城鄉(xiāng)之間可以自由遷移，不受戶籍限制。這種情況一直維持到20世紀50年代前期。然而，從20世紀50年代后期起，由于計劃經(jīng)濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了，城鄉(xiāng)也就被割裂開來了。從那時開始，城市和農(nóng)村都成為封閉性的單位，生產(chǎn)要素的流動受到了十分嚴格的限制。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市居民和農(nóng)民的權(quán)利是不平等的，機會也是不平等的。在某種意義上，農(nóng)民處于“二等公民”的位置。

城鄉(xiāng)二元體制的確立對計劃經(jīng)濟的存在和延續(xù)起著重要作用。可以扼要地說，計劃經(jīng)濟體制實際上有兩大支柱：一是政企不分、產(chǎn)權(quán)界限不清晰的國有企業(yè)體制；二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制。這兩大支柱支撐著整個計劃經(jīng)濟體制的運轉(zhuǎn)。換言之，限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動，意味著把廣大農(nóng)民束縛在土地上，禁錮在居住地，只有這樣，計劃經(jīng)濟體制才能鞏固，才能運轉(zhuǎn)。

中國的經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開始的。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和農(nóng)業(yè)勞動力外出務工創(chuàng)造了條件，在當時，為推動中國經(jīng)濟體制改革起到了不可低估的作用。但實行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式（人民公社制度），而沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實，城鄉(xiāng)依舊隔絕，兩種戶籍制度仍然并存。而從1984年黨的十二屆三中全會以后，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國有企業(yè)的體制改革成為全社會關(guān)注的熱點。這顯然是非常重要的改革部署，但相對而言，農(nóng)村的改革卻被忽視了。什么時候又關(guān)注農(nóng)村的進一步改革？什么時候開始對始終未被觸動的城鄉(xiāng)二元體制進行新一輪的改革？應當說，是在進入21世紀以后。前面已經(jīng)一再強調(diào)，集體林權(quán)制度的改革在這方面起到了重要的示范作用。集體林權(quán)制度改革，也就是集體林權(quán)落實到戶，曾被稱為“新世紀改革的第一聲春雷”，絕無夸張之意，而是符合中國經(jīng)濟體制改革的實際狀況的。關(guān)于林權(quán)制度改革，詳見本書第三章第三節(jié)。

集體林權(quán)落實到戶，林權(quán)證發(fā)到林農(nóng)手中，這就是“土地確權(quán)”。從此，林農(nóng)有了財產(chǎn)權(quán)，有了財產(chǎn)性收入，林權(quán)可以抵押，林區(qū)經(jīng)濟活了，集體林地的面貌變了。這就是改革和發(fā)展的動力源泉。實踐給理論界出了一個題目：集體林地可以這樣改革，為什么集體農(nóng)田不能這么做？在廣大農(nóng)村中，林農(nóng)只是少數(shù)，大多數(shù)農(nóng)民是農(nóng)田的耕種者、生產(chǎn)經(jīng)營者，在土地確權(quán)之后，他們不是同樣會迸發(fā)出極大的積極性嗎？農(nóng)村面貌的真正變化，不能只靠林農(nóng)，而必須靠農(nóng)田的承包戶。只有農(nóng)田承包戶都經(jīng)過土地確權(quán)，才能成為真正的市場主體，中國才能成為一個富裕的、強盛的社會主義市場經(jīng)濟國家。