第二節(jié)  土地確權(quán)：新一輪農(nóng)村改革的啟動

六、進一步展開土地流轉(zhuǎn)工作時需要研究和解決的四個問題

目前，農(nóng)村土地確權(quán)后的土地流轉(zhuǎn)工作依舊處于試點階段。從已經(jīng)取得較大進展的試點縣所反映的問題來看，這項工作還需要針對以下問題作一些探討，尋找出穩(wěn)妥的解決方案。大體上有以下四個問題。

（一）關(guān)于“非糧化”傾向

土地確權(quán)以后，農(nóng)村各種形式的土地流轉(zhuǎn)加快了，這是可喜的。但與此同時，土地使用的“非糧化”現(xiàn)象也日益引起人們的注意。這里所說的“非糧化”是指：轉(zhuǎn)包、出租之前，農(nóng)業(yè)承包戶在承包地上種植的是糧食，轉(zhuǎn)包、出租以后，新承包者改種其他作物，如蔬菜、草莓、果樹、飼料（供養(yǎng)殖業(yè)用）等。“非糧化”作為一種趨勢，今后可能越來越嚴(yán)重。這是由市場價格差異決定的。土地流轉(zhuǎn)后，如果硬性規(guī)定本來是糧田的土地，流轉(zhuǎn)后只準(zhǔn)種糧食，恐怕吸引不了轉(zhuǎn)包者和承包者，因為收入過少，難以獲利。這等于依然把原來的農(nóng)業(yè)承包戶束縛在原來的承包土地上，農(nóng)戶只能讓家庭中的老、弱、婦、幼低效率地從事糧田的生產(chǎn)經(jīng)營。于是這就成為一個難題。何況，硬性規(guī)定原來種糧食的土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)之后仍舊種糧食，不一定能奏效，因為監(jiān)督成本是很高的，而且誰來經(jīng)常監(jiān)督檢查？特別是改種的蔬菜、新栽的果樹已經(jīng)成為新承包者的收入來源后，難道把它們鏟掉，重新種上糧食？誰來執(zhí)行這一任務(wù)？這必然引起農(nóng)村中的糾紛，怎么辦？

目前，不可能采取硬性的強制措施，如罰款或鏟除非糧食作物和樹苗，否則不僅監(jiān)督成本過高，工作量過大，而且會阻礙土地流轉(zhuǎn)的推進，還會激起農(nóng)民與政府之間的矛盾，把政府和基層農(nóng)村組織擺在農(nóng)民對立面的位置上。村干部也反對這種做法，因為他們不愿得罪土地流轉(zhuǎn)的供方和需方，引起村民非議。看來，要從根本上解決這個問題，只有給土地流轉(zhuǎn)后繼續(xù)種植糧食的新承包者一定的補助或獎勵，并逐步提高糧食價格。這些措施不一定完全遏制土地流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”傾向，所以細(xì)致地教育、開導(dǎo)、勸說土地流轉(zhuǎn)供求雙方的工作仍不能放松。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，除了有“非糧化”傾向以外，還存在“非農(nóng)化”傾向，即把從農(nóng)民承包戶那里流轉(zhuǎn)出來的土地，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)以外用途（如建立工廠，蓋商品房等）的傾向。這樣的問題雖然性質(zhì)上比“非糧化”更嚴(yán)重，但比較容易處置，即只要嚴(yán)格按法律法規(guī)和土地管理的規(guī)章制度辦理，就可以遏制住。關(guān)鍵在于貫徹“有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)”的原則。

（二）工商業(yè)企業(yè)進入農(nóng)村的資格審查制度

這是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中需要解決的又一個問題。問題是：土地確權(quán)以后，農(nóng)民中有越來越多的青壯年為了實現(xiàn)進入城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商的愿望，愿意把所承包的土地轉(zhuǎn)包出去或租賃給別人。有些地方，本地愿意轉(zhuǎn)包或租入土地的農(nóng)戶不多，因此就產(chǎn)生了工商業(yè)企業(yè)愿意轉(zhuǎn)包、租用農(nóng)戶的土地，從事生產(chǎn)經(jīng)營的情況。還有的地方，工商業(yè)企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶同時作為土地流轉(zhuǎn)的需方，但在轉(zhuǎn)包費或租金方面，工商業(yè)企業(yè)往往喊價比當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶要高一些，從而有優(yōu)勢。這種情況之所以出現(xiàn)，據(jù)我們在一些地區(qū)的調(diào)研，大概有以下三個原因：一是工商業(yè)企業(yè)規(guī)模大，資金充裕，土地流轉(zhuǎn)到手后，預(yù)期利潤率較高，所以在支付轉(zhuǎn)包費或租金時愿意開出較高的價格；二是在工商業(yè)企業(yè)中，有些是把轉(zhuǎn)包或租賃得到的土地作為原料基地（比如食品工業(yè)企業(yè)需要有自己的原料基地），于是它們所要滿足的是今后能源源不斷地向本企業(yè)提供原料，而不是單純對外銷售土地上所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品。這樣，這些企業(yè)不太重視生產(chǎn)全流程的成本核算、轉(zhuǎn)包費和租金的數(shù)額，而認(rèn)為只要原料供給得到保證就行了；三是工商業(yè)企業(yè)中有些是把土地作為儲備而轉(zhuǎn)包或租賃到手的，目前先按原先的種植情況保持不變，等到有機會時再把這些土地移作他用（如建廠房，建倉庫，建職工宿舍等）。這樣，為了保證本企業(yè)有儲備土地，多花一些轉(zhuǎn)包費或租金在企業(yè)看來也是合算的，因為土地是稀缺資源，囤地比囤錢對企業(yè)更有利。

于是在各地關(guān)于是不是要禁止工商業(yè)企業(yè)進入土地確權(quán)以后的土地流轉(zhuǎn)過程有不同的意見。一些人認(rèn)為要容許工商業(yè)企業(yè)作為土地流轉(zhuǎn)的需方，理由是：只要它們是有意于投資農(nóng)業(yè)的，帶資本下鄉(xiāng)，帶技術(shù)下鄉(xiāng)，對發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有好處而又不違背土地使用方向有何不可？另一些人持不同意見，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)禁止它們轉(zhuǎn)包、租賃農(nóng)民承包的土地，理由是：它們不僅會排擠農(nóng)民中愿意擴大生產(chǎn)規(guī)模的種植能手、種植大戶，而且由于它們背景復(fù)雜，業(yè)務(wù)涉及面廣，一旦它們在其他方面經(jīng)營虧損，把所轉(zhuǎn)包、租賃的土地又轉(zhuǎn)手讓給他人，會對農(nóng)村的經(jīng)濟社會的穩(wěn)定不利。還有第三種意見，認(rèn)為既不能無條件地放開讓工商業(yè)企業(yè)進入土地流轉(zhuǎn)過程，又不能絕對禁止工商業(yè)企業(yè)投資于農(nóng)業(yè)，而應(yīng)當(dāng)設(shè)置進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程的工商業(yè)企業(yè)的資格審查制度。通過資格審查，即對申請者的過去的投資經(jīng)歷、資本狀況、股權(quán)狀況、業(yè)績和農(nóng)業(yè)技術(shù)力量進行審查，才作出決定：容許進入還是不容許進入。

在分析了上述三種觀點后所作出的判斷是：第一種和第二種意見都不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而第三種意見有較大的可行性。問題在于資格審查的標(biāo)準(zhǔn)是什么？什么樣的資格才能被認(rèn)為夠格，缺少什么就會被認(rèn)為是不夠格的？以下三項標(biāo)準(zhǔn)是可以被大多數(shù)人接受的：

一是：有一定的涉農(nóng)業(yè)務(wù)經(jīng)歷，有一定的業(yè)績，被業(yè)界承認(rèn)是有經(jīng)驗的農(nóng)業(yè)企業(yè)；

二是：有較好的社會信譽，有足夠的經(jīng)營管理力量和專業(yè)技術(shù)力量，有從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的能力的企業(yè)；

三是：對土地流轉(zhuǎn)后得到的承包地如何開發(fā)利用，要有近期和中期的科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，并經(jīng)過論證。

（三）土地確權(quán)后承包地、宅基地和宅基地上農(nóng)民自建的房屋能否用于抵押？土地流轉(zhuǎn)過程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再轉(zhuǎn)包或租賃給他人？

土地確權(quán)以后，承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及宅基地上自建房屋的產(chǎn)權(quán)都已明確，并且農(nóng)民獲得了相關(guān)的權(quán)證，這就符合了農(nóng)民以此為抵押物，向金融機構(gòu)進行抵押貸款的條件。不應(yīng)在此基礎(chǔ)上再附加條件。要知道，農(nóng)民一直感到貸款難，這一方面是由于基層的金融機構(gòu)少，另一方面是由于農(nóng)民作為貸款申請者缺少抵押物。在土地確權(quán)以前，農(nóng)民沒有可能利用承包土地取得抵押貸款。這種情況直到土地確權(quán)以后才發(fā)生變化，即農(nóng)民可以在對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地上農(nóng)民自建房屋的產(chǎn)權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，以抵押貸款方式取得貸款。剩下的問題就是增設(shè)基層金融機構(gòu)了。在浙江省杭州、嘉興、湖州三市土地確權(quán)以后的農(nóng)村進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這三個市的農(nóng)村抵押貸款已有較好的條件，抵押貸款工作推行得比較順利，貸款風(fēng)險并未表現(xiàn)出來，申請貸款的居民和基層金融機構(gòu)都比較滿意。

需要進一步探討的一個問題是：土地確權(quán)以后，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再轉(zhuǎn)包或租賃給他人？比如說，農(nóng)民為了進城務(wù)工、經(jīng)商或開辦作坊，事先把土地和房屋作為抵押物，從銀行取得貸款，作為創(chuàng)業(yè)的資本，然后又把土地和房屋出租給他人，自己攜帶妻子兒女遷進城市。這種情況是較常見的。為了避免今后土地流轉(zhuǎn)供求雙方可能發(fā)生的糾紛，應(yīng)當(dāng)在供求雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，說明這塊土地已經(jīng)抵押給銀行的實情，不能隱瞞而不通知對方。至于抵押權(quán)則明顯地屬于產(chǎn)權(quán)證持有一方，償還抵押貸款也只能由產(chǎn)權(quán)證持有一方負(fù)責(zé)。

（四）農(nóng)村承包地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)要不要尊重歷史？如果尊重歷史的話，那么究竟以什么為起點？是以1980年前后為起點，還是再往前追溯？

在已經(jīng)進行土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的一些省市進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村承包地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)一定要尊重歷史，不能抹殺歷史事實而重新開始。但究竟以什么為起點？絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為，還是以1980年前后推廣農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制時為起點，而不能再往前追溯。

理由是：自從20世紀(jì)50年代初期土地改革以來，已很長時間，當(dāng)初許多鄉(xiāng)村的土地改革時的原始記錄已經(jīng)不存在了。經(jīng)過這么多年，當(dāng)時親歷其境的當(dāng)事人，大多數(shù)已經(jīng)去世，即使有些人還在，也已經(jīng)上了年紀(jì)，記憶力衰退，也說明不了當(dāng)時的情況。何況經(jīng)過歷次制度變遷，包括農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化，到“三級所有，以隊為主”，再到撤社建鄉(xiāng)、農(nóng)戶承包等等，所以無論是追溯到農(nóng)業(yè)合作化以前還是追溯到土改以前，都是不現(xiàn)實的，只能給土地確權(quán)工作添亂，而不能促進土地確權(quán)工作的開展。

在這方面，必須有一個明確的決斷：一律以農(nóng)村家庭承包制開始時為起點，否則就有可能陷入無窮無盡的家族與家族之間的糾紛、村與村之間的糾紛、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的糾紛之中。當(dāng)然，這里還需要解決最近30年農(nóng)村家庭承包制開始以來出現(xiàn)的歷史問題。比如說，有的家庭沒有兒子，只有幾個女兒，女兒一個個全嫁走了，但承包地全留在家里，一分地也不減少；另外一個家庭，沒有女兒，全是兒子，兒子長大了，都成家了，但家里的承包地還是原樣，一分地也沒有增加。后面這一戶就有意見。那怎么解決？如果給后面這一家增加承包地，地從哪兒來？如果同后面這一家庭類似的還有若干戶，他們也要求多撥一些承包地，又該怎么辦？這些都是土地確權(quán)時會遇到的實際問題。不可能有統(tǒng)一的解決方案。只能根據(jù)本村的情況作出協(xié)調(diào)方案。如果不能達成諒解，只好暫時擱置不議。當(dāng)初有些地方在承包地分配時曾有一條政策規(guī)定，即“增人不增地，減人不減地”，已實行很多年了。在沒有新的政策規(guī)定時，也只能按照已有的辦法執(zhí)行，留待以后解決。這也是“對歷史的尊重”。

我們只有相信“下一代人比我們聰明”，他們一定會有大智慧來進行協(xié)調(diào)。