30年前的那個偉大思想解放運動，將已經陷入崩潰邊緣的中國帶入改革開放的新軌道。30年往矣，彈指一揮間，開放洪波涌起，改革一波三折。現代與傳統，開放與封閉、進步與愚昧、改革與守成，在幾乎每一個意識角落和實踐領域都進行了激烈的較量，并獲得了不凡的改革成就。在經濟領域，中國人民爭得了前所未有的開放環境，引進了市場經濟制度，獲得了經濟自由，取得了舉世矚目的經濟發展；在行政領域，中國人民正在獲得一個服務的政府、責任的政府、法治的政府和組織構造、工作方式上更加合理的政府；在政治領域，中國人民獲得了以人為本和科學發展觀的先進理念，獲得了對人權、公正、平等的正確認識，并開始著手一些民主化建設的試驗。

就行政改革而言，為了保證順利進行和避免震蕩，中國的改革者基本上采取了從易入手，穩中求改，漸進增量，不用猛藥的做法。這當中的經驗原則可以總結為四條，即行政改革的系統原則、行政改革的漸進原則、行政改革的適度原則以及行政改革的國情適應原則。幾十年來我國改革開放的確從中受益良多。尤其是在改革的初始階段，這些策略原則使改革避免了矛盾，打開了局面，獲得了成效。但是伴隨改革的進一步發展，在面對不能回避的矛盾和問題時，對這些原則的理解以及由不同理解衍生出的實踐指向，增加了改革的復雜性并影響了改革的進程。對此，有必要就長期秉持的經驗原則進行辯證分析，以便于消除誤解，保持其對于中國改革的正確指導作用。

一、行政改革的系統原則

行政改革是一個完整的、至少有五個層面構成的有機系統。各層面依次展開的順序是：理念—職能—機制—機構—方法。理念是指行政價值，比如我國提出行政體制要追求“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”，這就是一種行政價值標準。職能是指行政任務，比如我國在全面建設小康社會時期的政府職能是“經濟調節，市場監管，社會管理，公共服務”，這是政府的職能定位。機制是指行政職能和任務實現的制度安排，這不僅涉及到總理制、總統制、內閣制這樣的基本行政體制，而且隨著政府職能轉變，還涉及從傳統政府單獨管理到以政府為主導的多元管理這樣的體制變化，獨立執行機構、非政府公共組織等都屬于行政機制的創新。與之匹配，還要有相應的工作規則。于是就有人事管理、財政制度等方面的改革。機制和體制是改革實施中最為復雜的層面。機構是指行政任務賴以完成的載體，比如根據行政職能和任務進行編制管理，確定機構規模、人員多少和職責劃分。方法是政府管理的具體落實環節，比如行政執行中的依法行政、自由裁量、勸導強制等，都是行政方法的體現，這是行政實踐中最為表層的地方。它們的相互關系是：前者依次為后者的前提，后者依次為前者的展開。

既然這是一個邏輯系統，那么在考慮行政改革時，就需要采取著眼全局的整體戰略。入手雖有先后，但問題的解決卻一個也不能少。少一個都肯定是前功盡棄。單兵突進，總會遇到前后捍格、相互掣肘的矛盾。解決的兩種前景是，或攻其一點，忽略其余，最后不了了之；或順序推進，由點及面，漸次實現各相關層面的平衡到位和相互協調，推進有先后，實施有戰略，理念、職能、機制、機構和方法各個層面全面照應，通盤考慮。不僅實施硬件——機構的調整，而且注重軟件——理念、職能、機制和方法的創新，最后進入成功佳境。

行政改革的質量不僅受自身系統的影響，而且還要受行政改革外部相關環境的制約。對于那些市場經濟和民主法治比較成熟或至少是有較好基礎的國家來講，行政改革就比較單純，而且結果也相對較好；而對市場經濟不夠成熟、政治體制比較傳統和落后，人治或者封建專制情況仍然存在的國家來說，改革的關系就會相對復雜。一些與改革相關的不良環境因素會干擾改革的進展，減弱改革的效度，其前景不言而喻。實際情況說明，對于中國這樣的國家來講，僅僅進行政府機構改革甚或更進一步的行政改革是不夠的。政治權力的過分集中和缺乏民主決定與民主制約，到頭來，總會對已經進行的經濟改革成果形成腐蝕，總會對正在進行的行政改革形成限制和阻撓。作為一個逐漸強大起來的特權階層，他們會根據自己的利益去制定改革政策，涉及改革的目標，最終使改革扭曲變形和半途而廢，甚至發生復辟倒退也并非沒有可能。所謂發展中國家的改革復雜性，就在于因其傳統的環境基礎長期處于不良狀態，所以就不得不采取一攬子改造方案。不僅進行行政改革和經濟改革，尤其需要改革的主要領導者能夠以領袖所應有的道德、遠見、智慧、魄力來推進政治改革，這是發展中國家經濟改革和行政改革得以健康持續發展的必須條件。