四、行政改革的國(guó)情適應(yīng)原則

行政改革是一個(gè)全球性共識(shí)和趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家的公共行政經(jīng)歷了大致相同的過程，面臨大致相同的問題。作為對(duì)過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，他們?cè)谛姓�改革總的價(jià)值趨向上獲得了相當(dāng)?shù)囊恢隆＿@就解釋了為什么“政府卸載”、“公共服務(wù)社會(huì)化”、“政府管理分權(quán)化”、“從規(guī)則為本到結(jié)果為本”、“公共管理的公民參與”等等，對(duì)各國(guó)都表現(xiàn)出巨大吸引力。而作為制度、不同發(fā)展階段也不同的中國(guó)，在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的沉痛教訓(xùn)下，也對(duì)包括行政改革在內(nèi)的全方位改革報(bào)以熱情向往并予以實(shí)施。

然而，是不是現(xiàn)有理論和經(jīng)驗(yàn)對(duì)所有國(guó)家都有適用性，卻是一個(gè)有關(guān)改革方向和有效性的問題。對(duì)此，行政學(xué)史上有不同看法。一種認(rèn)為行政就是行政，管理就是管理，行政理論和管理原則對(duì)各國(guó)都是普遍適用的。另一種就強(qiáng)調(diào)文化特定性，主張管理理論和原則的時(shí)間、空間、文化傳統(tǒng)的相關(guān)性。根據(jù)已有的改革經(jīng)驗(yàn)，可以說在改革的需求和總體方向上是基本一致的。但在改革的微觀層面，即便是國(guó)情相似的發(fā)達(dá)國(guó)家，也是根據(jù)國(guó)情需要進(jìn)行取舍和改造以滿足環(huán)境特點(diǎn)的要求。也就是說，創(chuàng)造性借鑒成為多數(shù)國(guó)家為使改革策略與環(huán)境相匹配而采取的主要選擇。

對(duì)于中國(guó)而言，在行政改革中強(qiáng)調(diào)國(guó)情適應(yīng)的原則，除了上述共性理由外，還有兩個(gè)特別原因，即我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在制度上的根本差別和行政發(fā)展階段的不同。制度上的差別表現(xiàn)在政治制度和市場(chǎng)化程度上面，這一點(diǎn)決定了在一定時(shí)期內(nèi)，比如“私有化”、“分權(quán)制衡”、“公民參與”、“地方自治”、“公共管理”等被發(fā)達(dá)國(guó)家視為當(dāng)然的概念和舉措，在中國(guó)就成為敏感、不容易被接受和缺乏政治支持的東西，因而導(dǎo)致改革者在改革領(lǐng)域選擇上和改革推進(jìn)的深度上作一定程度的妥協(xié)；行政發(fā)展階段上的不同表現(xiàn)在，與發(fā)達(dá)國(guó)家從管制行政奔向服務(wù)行政相比，我國(guó)實(shí)際上是從統(tǒng)制行政奔向管理行政和服務(wù)行政。也就是說，發(fā)達(dá)國(guó)家是在高起點(diǎn)上通過一次改革實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)，我國(guó)則是在低起點(diǎn)上通過一次改革顧及兩個(gè)目標(biāo)。起點(diǎn)的不同、階段的不同和目標(biāo)的差異，進(jìn)一步?jīng)Q定了我國(guó)的改革應(yīng)當(dāng)有一定的策略，要適合中國(guó)實(shí)際，杜絕東施效顰的錯(cuò)誤和“瘦子跟著胖子一塊減肥”的不當(dāng)做法。比如“政治與行政二元化”主張?jiān)诎l(fā)達(dá)國(guó)家遭到質(zhì)疑，但它在某種意義上可能是中國(guó)制度中極度稀缺的東西；又比如，發(fā)達(dá)國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化的目標(biāo)，開始大規(guī)模進(jìn)行放松規(guī)制的改革，但有很多被他們放棄的規(guī)制，卻是我國(guó)在現(xiàn)階段管理中需要加以建立和完善的東西。與此同時(shí)，又必須堅(jiān)決反對(duì)把國(guó)情適應(yīng)原則強(qiáng)調(diào)到不恰當(dāng)?shù)某潭龋�甚至把“中�?guó)特色”當(dāng)成幌子，否定人類在長(zhǎng)期發(fā)展中積累而成的管理模式和制度結(jié)晶，排斥國(guó)際社會(huì)共同認(rèn)可的公共治理文明成果。一個(gè)國(guó)家的執(zhí)政者和人民，只有具有了海納百川的博大胸懷，從善如流的道德境界，謙虛端正的學(xué)習(xí)態(tài)度，才能成就一番偉大的改革事業(yè)。

回顧既往30年，中國(guó)改革在上述原則下取得了巨大成就，甚至成為一些發(fā)展中國(guó)家效仿的榜樣。但是從經(jīng)驗(yàn)感知，我國(guó)改革在中后期已經(jīng)顯露出后勁不足、進(jìn)展乏力的端倪。在經(jīng)濟(jì)改革取得一定成功的時(shí)候，除了在行政領(lǐng)域反復(fù)進(jìn)行一些技術(shù)性實(shí)驗(yàn)外，沒有足夠的認(rèn)識(shí)和動(dòng)力去尋求政治改革的進(jìn)一步突破，從而使經(jīng)濟(jì)改革和行政改革無法得到來自政治發(fā)展方面的有力支持和保護(hù)。而本來是作為辯證方法的“漸進(jìn)改革原則”、“適度改革原則”以及“中國(guó)特色原則”等，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中越來越演變?yōu)楸Ｊ馗母镌瓌t、有限改革原則、選擇改革原則、主觀價(jià)值原則。包括許多學(xué)者在內(nèi)的人們一直在沾沾自喜于中國(guó)的“邊際改革”、“增量改革”、“體制外改革”、“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先改革”等經(jīng)驗(yàn)，卻對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)本身所培養(yǎng)出來的社會(huì)保守性和投機(jī)性失卻察見，對(duì)于這類改革實(shí)踐所造就的“過渡性體制”或“扭曲性體制”的危險(xiǎn)沒有給予充分的重視，對(duì)于由此庇護(hù)養(yǎng)大的既得利益集團(tuán)和特權(quán)階層沒有給予足夠的警惕。這種逐漸極端化了的改革原則方法所釀成的社會(huì)保守性和投機(jī)性、“過渡性體制”或“扭曲性體制”、既得利益集團(tuán)和特權(quán)階層已經(jīng)成為我國(guó)全面推進(jìn)改革的主要阻力。在這種情況下，中國(guó)所有贊成改革和奉行改革的人們，無論是領(lǐng)導(dǎo)者還是中國(guó)的專家學(xué)者，的確需要認(rèn)真反思我們長(zhǎng)期秉持的原則對(duì)改革的實(shí)際影響，徹底批判和剔除實(shí)踐當(dāng)中被既得利益者對(duì)它們進(jìn)行的曲解。所謂“漸進(jìn)改革”是循序漸進(jìn)、由易而難地不斷向前推進(jìn)的改革，而不是避難就易、避實(shí)就虛的停止改革甚至倒退改革；“適度改革”是著力到位、恰到火候的改革，而不是淺嘗輒止、半生不熟的夾生飯改革；“系統(tǒng)改革”是不留死角、全面照應(yīng)的改革，而不是有揚(yáng)有抑、有親有疏的選擇性改革；“中國(guó)特色改革”是強(qiáng)調(diào)路徑與方法合乎國(guó)情的改革，而不是強(qiáng)調(diào)“姓資姓社”、“寧要…不要”邏輯地帶有傳統(tǒng)情結(jié)的偏見改革。