姜大明：建立城鄉統一的建設用地市場

土地是最重要的生產要素之一。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉統一的建設用地市場，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求。學習領會《決定》關于建立城鄉統一的建設用地市場的精神，關鍵在于把握好以下三個方面。

擴大權能是基礎

《決定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權能，不僅允許土地承包經營權抵押、擔保，而且賦予了農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能。《決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”；“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。這為建立城鄉統一的建設用地市場提供了保障。

（一）完善農村集體經營性建設用地權能是治本之策

現代市場經濟是統一開放、公平競爭的經濟，要求各類要素平等交易，農村集體經營性建設用地作為重要的生產要素也不例外。長期以來，農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等，集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉發展的嚴重障礙。法律規定，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設，農村集體建設用地不能單獨用作抵押。除農村集體和村民用于興辦鄉鎮企業、建設村民住宅和鄉（鎮）村公共設施、發展公益事業外，其他任何建設不能直接使用集體土地，都要通過征收程序將集體土地變為國有建設用地。法律限制過多，導致農村集體建設用地財產權利實現渠道受阻，制約了農村集體建設用地市場建設，損害了農民土地權益。多年來特別是黨的十七屆三中全會以來，一些地方積極開展集體建設用地和宅基地改革探索，取得了重要進展，廣東、安徽、湖北等省先后出臺了全省性的規范集體建設用地流轉的規定，為完善農村集體建設用地權能奠定了實踐基礎。

（二）堅持同等入市、同權同價

為解決上述突出問題，《決定》在深入總結國內外經驗的基礎上提出，農村集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價。同等入市，意味著農村集體經營性建設用地可以與國有建設用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農村集體經營性建設用地權能指明了方向；同權同價，意味著農村集體經營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉讓、抵押等，為完善農村集體經營性建設用地權能提供了具體明確的政策依據。這必將為深化農村土地制度改革注入強大動力。

（三）嚴格用途管制和用地規劃管理

《決定》強調，農村集體經營性建設用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規劃為前提。建設用地具有較強的不可逆性。實現土地資源的優化配置，既要發揮看不見的手的作用，也要發揮看得見的手的作用，要堅持兩手抓、兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數國家的通行做法，是確保土地利用經濟效益、社會效益、生態效益相統一的根本途徑，是統籌經濟發展與耕地保護的重要舉措。無論國有建設用地還是農村集體經營性建設用地，都要遵守用途管制和用地規劃。

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