姜大明：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場從無到有、從小到大、從無序到規(guī)范，建設(shè)發(fā)展取得了明顯成效，但農(nóng)村集體建設(shè)用地市場發(fā)展不平衡、不規(guī)范的問題仍十分突出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場呈現(xiàn)明顯的二元特點。《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為今后土地制度改革指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一項長期艱巨的任務(wù)，需要深入研究、系統(tǒng)設(shè)計，區(qū)分輕重緩急，分步實施、配套推進(jìn)。基本要求是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺，強(qiáng)化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的建設(shè)用地市場體系。

（一）規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地有了較大增值空間，自發(fā)隱形無序流轉(zhuǎn)十分普遍，這在城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出。由于這種流轉(zhuǎn)不符合法律規(guī)定，缺少有效監(jiān)管措施和辦法，存在巨大法律風(fēng)險，一旦發(fā)生糾紛，集體建設(shè)用地和宅基地所有者、使用者的權(quán)益都難以得到有效保護(hù)。要借鑒國有建設(shè)用地管理的經(jīng)驗，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，并將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易納入已有國有建設(shè)用地市場等交易平臺，以促進(jìn)公開公平公正和規(guī)范交易。要大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（二）切實維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)

《決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”當(dāng)前，農(nóng)村宅基地問題十分突出：一是宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機(jī)制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)民順利進(jìn)城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應(yīng)的問題。維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

（三）進(jìn)一步擴(kuò)大市場配置國有土地的范圍

《決定》指出，“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。這就是要讓市場在國有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設(shè)用地，大量存量建設(shè)用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發(fā)揮。同時，在新增建設(shè)用地中經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來發(fā)展趨勢看，新增建設(shè)用地增長將受到嚴(yán)格制約，存量建設(shè)用地的盤活將成為建設(shè)用地供給主要來源。因此，必須在進(jìn)一步擴(kuò)大國有建設(shè)用地市場配置新增建設(shè)用地范圍的同時，大力發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設(shè)用地，為建設(shè)資源節(jié)約型社會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作出積極貢獻(xiàn)。

（四）建立建設(shè)用地合理比價調(diào)節(jié)機(jī)制

《決定》要求：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機(jī)制，提高工業(yè)用地價格。”價格是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業(yè)用地價格過低，導(dǎo)致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強(qiáng)土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)地價合理回歸和土地市場健康發(fā)展。

（五）系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的配套措施

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場涉及重大利益格局調(diào)整，事關(guān)全局、政策性強(qiáng)，是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅持培育扶持和嚴(yán)格管控相結(jié)合，從法制建設(shè)、用途管制、確權(quán)登記、市場管控、共同責(zé)任等方面整體設(shè)計、配套推進(jìn)。

加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)。在深入研究重大問題和系統(tǒng)總結(jié)各地改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓緊修改物權(quán)法、土地管理法、擔(dān)保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)。同時，加快推進(jìn)建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場的相關(guān)制度建設(shè)。抓緊研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補償安置條例。改革完善土地稅制，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場繁榮發(fā)展。

全面落實用途管制要求。以第二次全國土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類相關(guān)規(guī)劃，加快建立完善國土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，充分考慮新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供用途管制和規(guī)劃安排。

扎實做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。抓緊研究制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。

嚴(yán)格管控城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。深化農(nóng)地轉(zhuǎn)用計劃和審批管理制度改革。建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)和利用的統(tǒng)計監(jiān)測和形勢分析。切實發(fā)揮土地儲備對建設(shè)用地市場的調(diào)控功能。對現(xiàn)有違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開展全面清查并研究制定處理政策。加強(qiáng)新形勢下對城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)察。加強(qiáng)基層國土資源管理機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)。

協(xié)力構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制。充分發(fā)揮方方面面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成推進(jìn)合力。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、政協(xié)等各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)部門聯(lián)動、政策協(xié)調(diào)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的工作機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。充分相信群眾、依靠群眾，切實發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用，增強(qiáng)其履行農(nóng)村集體土地所有者職責(zé)和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的能力。