王雍君：財(cái)稅改革六大板塊亮點(diǎn)紛呈 留有空檔尚期突破

摘要：作為十八屆三中全會(huì)《決定》界定的雄心勃勃的改革議程的核心部分，財(cái)稅改革清單涵蓋六個(gè)板塊—稅收制度、預(yù)算制度、政府間財(cái)政體制、公共財(cái)務(wù)管理制度、財(cái)政績(jī)效管理制度和財(cái)稅法制建設(shè)，規(guī)模之大、范圍之廣、用意之深，史無(wú)前例，釋放出致力“花好人民的錢”之強(qiáng)烈信號(hào)。但因深度突破思想觀念束縛和利益固化藩籬殊為不易，取得決定性成果任重道遠(yuǎn)。

高屋建瓴 聚焦治理

《決定》在第五部分“深化財(cái)稅體制改革”中，開宗明義地將現(xiàn)代財(cái)政制度定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”以及“實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。立論如此之高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了此前黨和政府文件的所有相關(guān)論述，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)財(cái)稅問題的常規(guī)認(rèn)知。在這種認(rèn)知中，財(cái)政問題之所以重要，只是因?yàn)樨?cái)政是國(guó)家存在和履行職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；處理好財(cái)政問題，無(wú)非就是管好政府的財(cái)政收支。簡(jiǎn)單地講，財(cái)政的重要性源于國(guó)家需要錢，這依賴于財(cái)政來(lái)提供。

《決定》將資源觀和管理觀提升到治理觀和制度觀。財(cái)政問題遠(yuǎn)不只是錢的問題和錢的管理問題。從國(guó)家治理的角度看，最根本的財(cái)政問題，就是一個(gè)社會(huì)如何有效約束與引導(dǎo)國(guó)家財(cái)政權(quán)力的來(lái)源和運(yùn)作。在國(guó)家的權(quán)力體系中，就其實(shí)質(zhì)重要性而言，沒有其他任何權(quán)力可與財(cái)政權(quán)力相提并論。征集資源和開支公款是兩組最基本的財(cái)政權(quán)力。舉借債務(wù)和稅收減免也是重要的財(cái)政權(quán)力。國(guó)家是財(cái)政權(quán)力唯一合法的壟斷者和擁有者。與政治權(quán)力一樣，財(cái)政權(quán)力既可以被用來(lái)服務(wù)于公共利益，也可以被用于謀取私利。美國(guó)大法官馬歇爾曾將課稅權(quán)視為“毀滅的權(quán)力”。中國(guó)歷史上諸多專制王朝的衰落和毀滅，在很大程度上源于課稅權(quán)的濫用。以史為鑒，一些偉大的政治家和理財(cái)家曾大刀闊斧推動(dòng)財(cái)稅改革，不僅救弊于一時(shí)，也影響后世千百年。

《決定》從國(guó)家治理視角確立了財(cái)稅改革的戰(zhàn)略基調(diào)和基本取向，大致涵蓋三個(gè)相互聯(lián)的總體目標(biāo)：（1）把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子；（2）讓發(fā)展成果更多更好惠及全體人民；（3）處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系—具體地講就是通過(guò)重新定位政府角色和轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，以及更好地發(fā)揮政府作用。沒有走上正軌的財(cái)稅體制改革，這些戰(zhàn)略目標(biāo)便不可能實(shí)現(xiàn)，更不可能產(chǎn)生決定成果，因?yàn)槊總�(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都高度依賴于一套有效的財(cái)政制度。在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)政制度的首要功能就在于管住權(quán)力，以此奠定安全（有限）政府的基礎(chǔ)；第二項(xiàng)功能在于促進(jìn)政府權(quán)力的積極運(yùn)作，以促進(jìn)全體人民的共同利益，這與能動(dòng)進(jìn)取的政府概念十分契合。此外，就經(jīng)濟(jì)治理而言，政府與市場(chǎng)的合理邊界也是主要通過(guò)財(cái)政制度界定的。一方面，政府預(yù)算的適當(dāng)范圍大體界定了政府活動(dòng)的合理范圍；另一方面，政府活動(dòng)的適當(dāng)范圍也通過(guò)預(yù)算的范圍呈現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)防范政府活動(dòng)的越位和缺位，通過(guò)將政府活動(dòng)限定在那些市場(chǎng)機(jī)能明顯不能有效運(yùn)作的領(lǐng)域，也就是那些政府具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，預(yù)算制度為有限政府范式和能動(dòng)進(jìn)取的政府范式提供了雙重支撐。現(xiàn)代財(cái)政制度的其他分支，也發(fā)揮著類似的作用。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)背景下，《決定》承諾的建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，若以打造現(xiàn)代財(cái)政制度作為突破口，應(yīng)可收綱舉目張、事半功倍之效。

治理視角的財(cái)稅改革，焦點(diǎn)在于將一組旨在約束和引導(dǎo)權(quán)力的基本原則，充分融入現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中。首要的是法定財(cái)政授權(quán)—政府拿走錢財(cái)、開支公款必須獲得代表人民的立法機(jī)關(guān)的明確授予；隨后是受托責(zé)任—政府對(duì)人民負(fù)有財(cái)政合規(guī)和財(cái)政績(jī)效的雙重責(zé)任；之后是財(cái)政透明度—政府須向公眾充分、免費(fèi)披露相關(guān)財(cái)政信息，尊重和保障公民的知情權(quán)；然后是預(yù)見性—政府的財(cái)政事務(wù)應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩運(yùn)作，財(cái)稅法律的條款應(yīng)清晰明確并統(tǒng)一實(shí)施；接下來(lái)是公民參與—政府應(yīng)保障公民有便利的渠道和充分的機(jī)會(huì)，通過(guò)正式機(jī)制（如人大）和非正式機(jī)制（如村民自治組織）表達(dá)財(cái)政話語(yǔ)，并及時(shí)和適當(dāng)回應(yīng)。政府的誠(chéng)實(shí)信守以及公務(wù)人員的行為道德準(zhǔn)則，也是基本治理原則的重要組成部分。如何將這組基本的治理原轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的制度安排和操作機(jī)制，這是未來(lái)一段時(shí)期全面深化財(cái)稅改革的“高端”內(nèi)容。《決定》對(duì)此提出了許多重要的改革思路，包括“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”、“落實(shí)稅收法定原則”、“預(yù)算透明”、“建立群眾評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制”，以及“通過(guò)詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。”不言而喻，治理導(dǎo)向的這些改革超越了管理視角的改革。兩者的差異在于：治理層面的財(cái)稅改革以權(quán)力為焦點(diǎn)，管理層面的改革以資源為焦點(diǎn)，后者關(guān)注財(cái)政資金的合規(guī)和績(jī)效—經(jīng)濟(jì)性（避免浪費(fèi)）、效率和有效性。邏輯關(guān)系是：如果不能在治理層面約束與引導(dǎo)財(cái)政權(quán)力，又如何能夠保障管理層面合規(guī)和績(jī)效？

治理視角還要求公民和官員確認(rèn)和面對(duì)鐵的事實(shí)：政府所花的每一分錢都不是政府的錢，而是納稅人的錢；這些錢不是政府官員掙來(lái)的，而是強(qiáng)制、無(wú)償和固定地拿來(lái)的。若以尖銳的形式表達(dá)，這與強(qiáng)盜行為很難在實(shí)質(zhì)上區(qū)分開來(lái)。以此而言，憑借國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力拿走公民錢財(cái)?shù)呢?cái)政行動(dòng)，本質(zhì)上帶有原罪。只有從治理視角去深刻理解、并將基本治理原則融入財(cái)政制度建設(shè)，原罪才能被洗涮。洗涮原罪并非“取之于民、用之于民”那么簡(jiǎn)單，關(guān)鍵在于合法性，這是一個(gè)政權(quán)的生命和靈魂，也是其力量之源。以此去看待《決定》有關(guān)加強(qiáng)財(cái)稅法律建設(shè)的承諾，才可獲得深刻的理解力。現(xiàn)行財(cái)政制度的一個(gè)主要缺陷，正在于法治不足，并誘發(fā)和加劇過(guò)度裁量以及大面積的尋租、腐敗和浪費(fèi)。

在聚集治理的思路下，《決定》將財(cái)稅改革與建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度等量齊觀。這是高屋建瓴的另一個(gè)顯著標(biāo)志。隱含如下理念和邏輯：國(guó)家治理本質(zhì)上不是人的治理，而制度的治理。中國(guó)的根本政治制度是好的、具有優(yōu)越性，但次級(jí)制度—典型的是公共財(cái)政制度—缺陷重重、漏洞百出、亟需深度矯正。從哪些地方去著手矯正呢？