王雍君：財(cái)稅改革六大板塊亮點(diǎn)紛呈 留有空檔尚期突破

基礎(chǔ)建構(gòu) 激活潛能

在我看來(lái)，現(xiàn)行財(cái)稅體制的最大特征和重大軟肋可貼切地描述為“三過(guò)”：過(guò)度僵化、過(guò)度碎片化和過(guò)度裁量。《決定》為此量身定制了兩招：清除過(guò)度部門專款規(guī)制和過(guò)度預(yù)算掛鉤規(guī)制—兩類過(guò)度財(cái)政規(guī)制正是窒息、壓抑地方與基層活力與潛能之無(wú)聲殺手。“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”這是《決定》制定的全面深化財(cái)稅體制改革議程中，最為精彩壯麗的部分，令人擊掌叫絕、蕩氣回腸；其現(xiàn)實(shí)意義與影響之深遠(yuǎn)，當(dāng)不亞于轉(zhuǎn)變政府職能、清除過(guò)度行政審批與許可之作為。

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，中國(guó)五級(jí)政府作為一個(gè)整體，早已由當(dāng)年的貧窮政府變?yōu)楦辉Ｕ�府：在不�?0年時(shí)間里，政府的財(cái)政身價(jià)幾乎暴增了50倍！根據(jù)2013年預(yù)算安排，僅僅公共（一般）預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，總的支出規(guī)模即超過(guò)20萬(wàn)億元，相當(dāng)于每個(gè)中國(guó)人無(wú)論男女老少，人均為政府埋單超過(guò)1.5萬(wàn)元。這些稀缺資源，本應(yīng)通過(guò)法定預(yù)算程序，基于國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策優(yōu)先性，作最適當(dāng)?shù)呐渲谩Ｈ绱耍�預(yù)算才能真正成為政府施政之利器，而不僅僅是法定授權(quán)和支出控制的工具。但是，《教育法》等諸多部門法律強(qiáng)制規(guī)定的各類法定支出、中央有關(guān)部委制定的增長(zhǎng)考核機(jī)制，加上預(yù)算過(guò)程中起支配性作用的基數(shù)法，共同形成了以與GDP和財(cái)政收支掛鉤為主要特征的預(yù)算掛鉤規(guī)制。其荒唐之處在于嚴(yán)重脫離實(shí)際：即使沒(méi)有客觀的支出需求（比如在校學(xué)生人數(shù)和生均標(biāo)準(zhǔn)支出），也必須花那多么多，而且必須隨GDP和總的財(cái)政收支增長(zhǎng)水漲船高，否則就要被究責(zé)。預(yù)算掛鉤規(guī)制愈演愈烈，在全國(guó)范圍內(nèi)造成巨大浪費(fèi)、大面積尋租和腐敗的同時(shí)，還嚴(yán)重破壞了預(yù)算制度優(yōu)化配置公共財(cái)政資源這一核心功能，以至嚴(yán)重變異和矮化為“計(jì)算”。無(wú)論在中央還是地方，預(yù)算越來(lái)越僵化，越來(lái)越徒具外殼，越來(lái)越喪失與時(shí)俱進(jìn)、靈活應(yīng)對(duì)執(zhí)政挑戰(zhàn)這一政策功能，誘發(fā)監(jiān)管部門和支出部門把時(shí)間和精力放在“花夠了錢嗎”、“達(dá)標(biāo)了嗎”、“挪用了嗎”等事務(wù)性工作上；至于是否達(dá)成了政府政策目標(biāo)、支出結(jié)果（績(jī)效）是否令人滿意，少有過(guò)問(wèn)，盡管這才是最最緊要的預(yù)算問(wèn)題和執(zhí)政問(wèn)題。

對(duì)于地方政府—特別是基層政府—而言，部門專款規(guī)制更令人困擾不已。在中國(guó)，中央集權(quán)的本質(zhì)是碎片化式的部門集權(quán)，部門集權(quán)的內(nèi)核是部門直接控制地方事務(wù)的決策權(quán)和相應(yīng)的資源，兩者都被深沉嵌入部門專款—專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體制。在規(guī)模龐大的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中，專款規(guī)模之大、類別之多、數(shù)目之眾、配套之苛、規(guī)制之嚴(yán)，已發(fā)展到令人震驚的程度。省對(duì)下轉(zhuǎn)移的情形大體類似。此外，上級(jí)部門不斷出臺(tái)一刀切式的、無(wú)成本補(bǔ)償?shù)脑鲋д�策（諸如“村村通”、“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”之類），亦讓地方和基層不勝其煩、不堪重壓。

通常被“宏觀調(diào)控”和“保重點(diǎn)”掩飾的雙重財(cái)政規(guī)制—部門專款規(guī)制和預(yù)算掛鉤規(guī)制，一方面賦予相關(guān)部門以過(guò)度的自由裁量權(quán)，使其有能力借助手中的尚方寶劍過(guò)度裁量，將各級(jí)地方和基層政府置于其垂直控制之下，使其成為名副其實(shí)的財(cái)政依附型政府；另一方面導(dǎo)致地方和基層政府在很大程度上喪失了因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃地方公共事務(wù)的基本條件、自主性和創(chuàng)造性，還制造出大量跑‘部’‘錢’進(jìn)和財(cái)政資金的跑冒滴漏。在雙重財(cái)政規(guī)制的兩面重壓下，中央和地方間的財(cái)政關(guān)系日趨變異為一種緊張、對(duì)抗而非和諧一致的關(guān)系，資源無(wú)序爭(zhēng)奪的零和游戲取代了分工合作基礎(chǔ)上的正和游戲。因此，“上有政策、下有對(duì)策”和“政令不出中南海”，便不足為奇。地方和基層政府深知此道：體制內(nèi)玩不過(guò)，就玩體制外。與體制外相關(guān)的灰色地帶主要有兩大塊：舉借債務(wù)和土地財(cái)政。非稅收入也是很大一塊。

地方和基層政府并非唯一輸家。專橫、武斷的垂直代理決策—地方事務(wù)與資源由部門控制—的隱性成本，主要表現(xiàn)為基層和社區(qū)民眾難以獲得數(shù)量充分、質(zhì)量可靠、成本低廉、類別豐富的公共服務(wù)，包括看病難、看病貴。建設(shè)服務(wù)型政府成為空談。在中國(guó)，基層政府和社區(qū)為70%以上的人口提供了70%以上的公共服務(wù)。在雙重財(cái)政規(guī)制致其以合理的成本交付服務(wù)的激勵(lì)幾近喪失時(shí)，經(jīng)典公共財(cái)政理論中揭示的由貼近人民的政府交付服務(wù)所具有種種優(yōu)勢(shì)，包括信息優(yōu)勢(shì)（更了解差異性偏好和成本信息）、責(zé)任優(yōu)勢(shì)和監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，又怎能指望被激發(fā)出來(lái)？

基層和社區(qū)正是應(yīng)對(duì)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中日益涌現(xiàn)的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境甚至政治予盾的前沿陣地；基層和社區(qū)也是民意的最佳感受器；地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方人民“就近監(jiān)管”基層和社區(qū)的基本條件，比監(jiān)管上級(jí)政府部門的所作所為要好得多；基層政府和社區(qū)還是幾乎所有公共政策的執(zhí)行者和成敗得失的最佳評(píng)判者。這些因素綜合起來(lái)，使得在“宏觀調(diào)控”標(biāo)簽下的過(guò)度集權(quán)和過(guò)度干預(yù)的各種論調(diào)，變得蒼白無(wú)力。隨著時(shí)間的推移，雙重財(cái)政規(guī)制構(gòu)成的壓迫型體制，其代價(jià)越來(lái)越大。分權(quán)加劇地方腐敗、削弱國(guó)家宏觀調(diào)控、加劇地區(qū)差異等種種論調(diào)，沒(méi)有一個(gè)經(jīng)得住檢驗(yàn)。分權(quán)損害國(guó)家凝聚力、導(dǎo)致國(guó)家分裂的論調(diào)，更是荒誕不經(jīng)，不值一駁。只有該集權(quán)的沒(méi)集權(quán)、該分權(quán)的沒(méi)分權(quán)，才會(huì)招致這樣的風(fēng)險(xiǎn)。自上而下、一刀切式的代理決策模式下，部門既不了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況—須知中國(guó)系有4萬(wàn)多個(gè)地方政府、13億多人口、各地差異極大的大國(guó)，又不對(duì)決策的后果承擔(dān)責(zé)任—決策失敗和低效的后果無(wú)疑由當(dāng)?shù)厝嗣癯袚?dān)，通常也不具有尊重地方自主決策權(quán)的意識(shí)和理念，憑什么相信他們的決策比基層政府的自主決策來(lái)得更好更有效？

毫無(wú)疑問(wèn)，清除過(guò)度財(cái)政規(guī)制—《決定》為全面深化財(cái)稅改革體制改革開具的最有價(jià)值的藥方，只是在相應(yīng)的配套改革到位時(shí)才會(huì)更加有效，包括改進(jìn)監(jiān)管—從監(jiān)管重點(diǎn)從挪用轉(zhuǎn)向績(jī)效、加強(qiáng)透明度和發(fā)展更加有效的公民參與機(jī)制。《決定》對(duì)此亦有預(yù)設(shè)，特別是完善人大工作機(jī)制：“通過(guò)座談、聽(tīng)證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。”