王雍君：財(cái)稅改革六大板塊亮點(diǎn)紛呈 留有空檔尚期突破

留有空檔 尚期突破

《決定》對(duì)財(cái)稅改革清單并未、也無(wú)必要面面俱到。但以筆者的觀(guān)察和判斷，《決定》并未提及、但事關(guān)重大、亟需納入優(yōu)先性改革議程的事項(xiàng)，至少四項(xiàng)。首先是國(guó)庫(kù)與現(xiàn)金管理體制改革。需要牢記：央行國(guó)庫(kù)基于相關(guān)法律法則、以出納機(jī)關(guān)角色行使財(cái)政監(jiān)管之職絕對(duì)必要且不可或缺。很少有人看清這一點(diǎn)：在中國(guó)，央行國(guó)庫(kù)通過(guò)“國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)（TSA）、兩個(gè)直達(dá)”，在實(shí)現(xiàn)逐筆、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管政府現(xiàn)金流入、流出、余額和銀行賬戶(hù)方面，發(fā)揮著甚至連人大和審計(jì)部門(mén)也無(wú)可企及的獨(dú)特作用。然而，主要由于財(cái)政部門(mén)在未經(jīng)法定授權(quán)的情況下，在各家商業(yè)銀行濫設(shè)各種財(cái)政專(zhuān)戶(hù)處置公款，導(dǎo)致“單一賬戶(hù)、兩個(gè)直達(dá)”這一最理想、最有效、最符合中國(guó)國(guó)情的體制框架至今無(wú)法確立，以至現(xiàn)金余額集中化管理—良好的政府現(xiàn)金管理絕對(duì)必要的前提條件—無(wú)法實(shí)現(xiàn)，納稅人的錢(qián)袋子也因此處于十分不安全的狀態(tài)。兩個(gè)直達(dá)指：財(cái)政繳款直達(dá)TSA、財(cái)政支付直達(dá)供應(yīng)商賬戶(hù)。TSA基礎(chǔ)上的兩個(gè)直達(dá)，構(gòu)成現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)所確立的國(guó)庫(kù)經(jīng)理制—區(qū)別于所謂的國(guó)庫(kù)代理制—的基石。不幸的是，這兩個(gè)概念把很多人搞糊涂了。矯正方法簡(jiǎn)單有效：支持TSA和兩個(gè)直達(dá)就叫國(guó)庫(kù)經(jīng)理制；破壞或背離TSA和兩個(gè)直達(dá)就叫代理制。

其次，在“壓專(zhuān)款、擴(kuò)一般”的基礎(chǔ)上，一般性轉(zhuǎn)移支付原則上應(yīng)全部采用公式化分配，以及由中央和省級(jí)政府直接測(cè)算到縣。這一體制的益處多多，包括對(duì)均等化目標(biāo)的促進(jìn)，很可能比省直管縣體制和三級(jí)財(cái)政的構(gòu)想有效得多，也更具操作性，技術(shù)和成本亦無(wú)大礙。

其三，徹底改革部門(mén)錢(qián)事一體、切塊撥款的體制。這一分散財(cái)力辦小事的體制，既與內(nèi)部控制的基本原則—不相容崗位分離控制—相悖，又損害財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃支出重點(diǎn)和優(yōu)先性的能力，而且嚴(yán)重妨礙部門(mén)職能轉(zhuǎn)變：將支出部門(mén)的興趣和精力引向要錢(qián)、分錢(qián)、管錢(qián)這類(lèi)事務(wù)工作上，淡化了遠(yuǎn)為重要的其他職能。恰當(dāng)?shù)母母锼悸肥牵褐С霾块T(mén)只管事不管錢(qián)。原則上，部門(mén)掌管的所有公款應(yīng)集中于央行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)（TSA），由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌管理；財(cái)政資金決不能切塊劃撥給各部門(mén)，必須將切塊撥款體制改為微觀(guān)撥款體制—至少在項(xiàng)級(jí)預(yù)算科目基礎(chǔ)上按進(jìn)度從TSA直達(dá)供應(yīng)商。在這樣的撥款體制下，支出部門(mén)看不到錢(qián)—也不必看到錢(qián)，也沒(méi)有對(duì)下?lián)芸詈头皱X(qián)的權(quán)力。撥款的權(quán)力應(yīng)屬于財(cái)政部門(mén)的專(zhuān)有權(quán)力，財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)算安排和相關(guān)規(guī)定，為支出部門(mén)的支出簽署支付令。沒(méi)有支付令，支出部門(mén)不得實(shí)施任何支出。

在改革部門(mén)專(zhuān)款和撥款體制的基礎(chǔ)上，支出部門(mén)的角色和職責(zé)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)向六個(gè)方面：制定政策框架、部門(mén)規(guī)劃（如教育和醫(yī)療規(guī)劃）、制定全國(guó)最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，制定和執(zhí)行部門(mén)預(yù)算，以及必要時(shí)為地方政府提供相關(guān)幫助—包括技術(shù)幫助如信息系統(tǒng)建設(shè)。這些措施與《決定》關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的論述完全吻合。如此，支出部門(mén)與財(cái)政部門(mén)之間、中央與地方政府之間，才可望形成健全的關(guān)系。

最后，建立以支出周期為邏輯起點(diǎn)的、全面的、真正意義上的政府預(yù)算會(huì)計(jì)的改革，應(yīng)置于比引入權(quán)責(zé)發(fā)生制更為優(yōu)先的位置。對(duì)此感興趣的讀者可參見(jiàn)拙作：支出周期—構(gòu)建政府預(yù)算會(huì)計(jì)框架的邏輯起點(diǎn)（《會(huì)計(jì)研究》/2007年第5期）。

結(jié)語(yǔ)

財(cái)稅為治國(guó)經(jīng)邦的大學(xué)問(wèn)。唐朝中期的偉大理財(cái)家和政治家楊炎曾云：財(cái)稅為“邦國(guó)之大本、生民之喉命。天下理亂輕重，皆由焉”。一語(yǔ)中的、入木三分。仔細(xì)解讀《決定》之余，“悠悠萬(wàn)事、財(cái)稅為大”之悟，突然涌入心頭。然而，財(cái)稅不僅事關(guān)重大，亦系于博大精深之思想觀(guān)念，更觸及利益固化之藩籬。要想取得決定性成果，不“沖破思想觀(guān)念的束縛、突破利益固化的藩籬”，決無(wú)可能。其中沒(méi)有一個(gè)來(lái)得容易。以此言之，《決定》只是剛剛拉開(kāi)財(cái)稅改革大幕，全面深化依然任重道遠(yuǎn)。