“放風(fēng)箏式管理”

《決策》：針對上一輪改革存在的“貌合神離”問題，新一輪改革要如何規(guī)避？

周天勇：2008年以來的大部制改革中，有些并入的機(jī)構(gòu)并沒有真正合并，貌合神不合。個人認(rèn)為一在魄力二在決心。決心下到什么程度？是比較溫和的還是比較妥協(xié)的，還是真下決心、破除阻力真要干？

馬慶鈺：除了上述問題外，出現(xiàn)貌合神離實(shí)際上是合并之后機(jī)制創(chuàng)新的缺失。這種機(jī)制簡單說，就是核心的決策部門，必須要有基于科學(xué)管理和合同管理的若干個執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)予以支撐。我們現(xiàn)在沒有認(rèn)識到這一點(diǎn)，也沒有做成這種新的工作機(jī)制。

《決策》：十八大報告明確提出要“深化行政體制改革”，大部制改革作為行政體制改革的突破口，下一步應(yīng)如何推進(jìn)？

馬慶鈺：首先要做到三個統(tǒng)一部署：即統(tǒng)一部署自上而下各級改革；統(tǒng)一部署黨委和政府的同步改革；統(tǒng)一部署全國各地聯(lián)動改革。切實(shí)避免比較普遍存在的下改上不改、政改黨不改、有改有不改的問題。

其次大部制改革應(yīng)與關(guān)聯(lián)性改革結(jié)合起來。現(xiàn)在來看至少需要做到與事業(yè)單位改革結(jié)合，與編制改革結(jié)合，與公務(wù)員工資福利制度改革相結(jié)合。

第一，大部制改革要與事業(yè)單位改革結(jié)合。事業(yè)單位改革也是一個熱門話題，其要害矛盾不在于分類，而在于今后這類機(jī)構(gòu)如何通過存在形態(tài)的調(diào)整，較為徹底改變長期慣養(yǎng)而成的“二政府”官僚化德性，使其回歸社會性服務(wù)組織的本質(zhì)。出路應(yīng)該是在合理分類基礎(chǔ)上，走向事業(yè)單位法定機(jī)構(gòu)化和法人治理結(jié)構(gòu)化。可以學(xué)習(xí)國際社會經(jīng)驗(yàn)，讓有條件的公益性事業(yè)單位要有相應(yīng)法規(guī)條例作為存在的依據(jù)，并通過法規(guī)條例對事業(yè)單位的活動范圍、任務(wù)范疇、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、高管產(chǎn)生、資源空間和治理結(jié)構(gòu)等進(jìn)行確定，包括如何評估、獎懲，都要在條例里面做出清楚說明。而且在原來政府組成部門和所屬法定機(jī)構(gòu)化的事業(yè)單位之間，用帶有合約式管理的市場方式，取代原來的官僚行政化管理方式。這兩者的結(jié)合就是一種大部門制改革中的機(jī)制創(chuàng)新，大部門對所屬事業(yè)單位之間的管理關(guān)系，由僵化變?yōu)閺椥裕�由行政性變�(yōu)槠髽I(yè)性和社會性。這種“放風(fēng)箏機(jī)制”，既可以為改革后的事業(yè)單位“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”提供舞臺，釋放更多服務(wù)能量，同時也保證不管空間多大自由度多高，都有一根線牽在核心的組成部門手里，這就是合約。這個事業(yè)單位今后的理想存在形態(tài)，只有通過一并進(jìn)行的大部門制改革得到實(shí)現(xiàn)。

第二，大部制改革要和編制改革相結(jié)合。大部門制改革牽涉政府部門、管理部門的設(shè)置，還涉及部門機(jī)構(gòu)人員調(diào)整，因此編制改革必將牽連進(jìn)來。比照一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在我國機(jī)構(gòu)改革中面臨的主要不是公職人員的裁減，而是公職人員崗位配比問題。受到過去計劃經(jīng)濟(jì)和管理習(xí)慣的影響，迄今為止在我國公務(wù)員崗位配比很不合理，主要是：官僚機(jī)構(gòu)多，執(zhí)行機(jī)構(gòu)少；管理人員多，服務(wù)人員少；后臺人員多，一線人員少；務(wù)虛人員多，實(shí)務(wù)人員少。這不符合服務(wù)型政府建設(shè)的要求。下一步深化大部門制改革，一定要與編制改革緊密結(jié)合。總的取向是讓編制調(diào)整體現(xiàn)三個傾斜：即保證機(jī)構(gòu)編制向基層一線傾斜；保證機(jī)構(gòu)編制向執(zhí)行部門傾斜；保證機(jī)構(gòu)編制向行政系統(tǒng)傾斜。將決策與執(zhí)行二者人員之間比例至少逐步調(diào)整為4:6，最理想是3:7，實(shí)現(xiàn)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

第三，大部制改革要與公務(wù)員福利待遇制度改革結(jié)合。大部門制涉及官員的利益主要是待遇問題，面臨利益的重新分配。因此我們要在現(xiàn)有公務(wù)員法的基礎(chǔ)上，按照官員的資歷及其所做貢獻(xiàn)設(shè)定相應(yīng)的級別上升空間，然后根據(jù)他的級別來確定工資和福利，而不與官員官位掛鉤，從而減少阻力，也是比較科學(xué)的一個辦法。

總體來講，大部門制關(guān)鍵不在于精簡機(jī)構(gòu)和人員，而是促進(jìn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)代社會治理格局，要注意公務(wù)員崗位配比設(shè)置，由管制觀念轉(zhuǎn)向服務(wù)理念，強(qiáng)化執(zhí)行隊伍，創(chuàng)新機(jī)制，將核心決策部門與其相應(yīng)的各類執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的合約式管理機(jī)制做出來。

周天勇：主要看中央的決心和力度。有些部門設(shè)置很麻煩，個人認(rèn)為大部制改革實(shí)際上是中央的事情，要克服阻力。我有個設(shè)想，就是以劃小省級區(qū)域來統(tǒng)籌改革。美國三億人口，五十多個州。我們十三億，三十多個省及直轄市。個人認(rèn)為完全可以劃成60個，實(shí)現(xiàn)省直管縣，減少政府層級，還能分流干部，分流領(lǐng)導(dǎo)。（記者 查英）

原載：《決策》2013年第1期雜志