順德經(jīng)驗

《決策》：地方上眾多嘗試都走走停停甚至走了回頭路，順德憑什么能堅持下來？

馬慶鈺：廣東順德可以說是一枝獨(dú)秀。順德的改革總體上來講是符合大部門制改革基本要求并結(jié)合了現(xiàn)實。而在其它地方，基本上都是一些表層動作和做了一些皮毛功夫。

大部門制并不僅僅是合并同類項。它是一種新的職能的劃分，以及基于部門整合的工作機(jī)制創(chuàng)新，這個工作機(jī)制非常重要。而失敗的例子恰恰是在這個工作機(jī)制創(chuàng)新上沒有做到位，這是關(guān)鍵所在，也是缺憾與不足，給下一步改革推進(jìn)留下了空間。

這首先需要改革者要正確理解什么是大部門制。“大部門制”是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，整合相同的或有關(guān)聯(lián)性職能的機(jī)構(gòu)到同一個部門，通過流程再造和機(jī)制創(chuàng)新，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對分離又相互協(xié)調(diào)以提高管理服務(wù)效率的結(jié)構(gòu)模式。這就是說， “大部門制”首先是新的職能模式或結(jié)構(gòu)模式。其中第一點要求就是整合，即合并同類項，相同的或帶關(guān)聯(lián)性的職能整合到一個部門，但更重要的是第二點要求——流程再造與機(jī)制創(chuàng)新，這恰恰是第一輪大部制改革中所缺失的，而順德在一定程度上比其它地方在這方面往前走得更遠(yuǎn)一點。

總結(jié)起來，順德有幾點是值得學(xué)習(xí)的。第一，黨政機(jī)構(gòu)得到強(qiáng)力的整合瘦身。對黨政機(jī)構(gòu)重新設(shè)計，動“大手術(shù)”，區(qū)黨政機(jī)構(gòu)從41個減為16個；第二，決策、執(zhí)行、監(jiān)督“職能三分”得到實現(xiàn)：將決策權(quán)交予黨政班子和局領(lǐng)導(dǎo)等政務(wù)委員以及決策咨詢局，這是決策權(quán)的集中化；將執(zhí)行權(quán)交予局級部門下屬的部門和各類執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這是執(zhí)行權(quán)的專門化；將監(jiān)督權(quán)交予政務(wù)監(jiān)督委員會，相對于其他行政部門而言，這是監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立化。同時，強(qiáng)調(diào)行政體制包括人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。這被總結(jié)為“決策集中化、執(zhí)行專門化、監(jiān)督獨(dú)立化”；第三，黨政系統(tǒng)同職責(zé)部門真正走向了機(jī)構(gòu)合并，合署共管，主要體現(xiàn)在新組建的“政務(wù)監(jiān)察和審計局”、“社會工作部”等機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)上面。順德由此轉(zhuǎn)變了政府職能，理順了權(quán)責(zé)關(guān)系，提高了行政效率。

《決策》：順德如何能夠做到這幾點？

馬慶鈺：順德經(jīng)驗是一個綜合作用的結(jié)果。

首先，改革得到了地方領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力支持，特別得到了省委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，有條件進(jìn)行突破性嘗試，避免了“下改上不改”和“政改黨不改”的困擾。

其次，擁有外部專家學(xué)者的智囊支持。改革需要多方面的信息比較以及調(diào)查研究，其中來自許耀桐教授領(lǐng)導(dǎo)的國家行政學(xué)院“順德大部門制改革研究”項目組所作的研究、提供的咨詢，為順德形成最終方案做了重要鋪墊。

第三，當(dāng)?shù)貢r任改革領(lǐng)導(dǎo)者采取了正確的實施策略，這可以總結(jié)為三句話，叫做：大范圍調(diào)研，小范圍決策；長時間設(shè)計，快節(jié)奏執(zhí)行；注重相關(guān)溝通，減少輿論阻力；職務(wù)按需調(diào)整，福利待遇保障。推進(jìn)改革的時候的確需要一定策略技術(shù)，不然會有很大的阻力。順德在做方案的時候沒有對外公開，在信息隔離的狀態(tài)下進(jìn)行，同時在待遇和福利政策上采取了保護(hù)性措施。一旦形成方案便迅速執(zhí)行，三天之內(nèi)調(diào)整到位，即便有這樣那樣的不滿意，迅速到位之后反應(yīng)也就遲了。

最后，還得益于當(dāng)?shù)亻L期走在改革前沿，形成了大眾以及廣大政府官員的對改革的某種情結(jié)，或者說是社會對改革都有充分的心理準(zhǔn)備，官員隊伍本身已形成改革共識，具備良好的改革基礎(chǔ)。

《決策》：上下承接過程中，地方政府需要從哪些方面著力？

周天勇：像順德這樣為什么能夠進(jìn)行改革，是因為它已經(jīng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)運(yùn)行對經(jīng)濟(jì)發(fā)展掣肘很大，不克服這些問題，下一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展就比較麻煩。地方改與不改，怎么改，還在于主政領(lǐng)導(dǎo)的魄力，主政領(lǐng)導(dǎo)有沒有勇氣去改。

大部制的改革動力應(yīng)在頂層，從上往下改，頂層設(shè)計頂層推動，頂層動力不足，下面無法推動，甚至下面改革，上面還可能找你麻煩。有的改革可以從下往上，先試點再推廣，而機(jī)構(gòu)改革只能自上往下，從下往上不僅困難更大往往失敗。上下改革理不順，辦事效率反而更低。

現(xiàn)代國家的政府大量是服務(wù)，不是管理。大部制改革實際上是因為政府管的太多，不是服務(wù)太多。地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)。