對(duì)十八大以后大部門制建設(shè)的建議

到目前為止，中國(guó)各地存在的比較普遍的問題是，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇钦f多做少，轉(zhuǎn)變緩慢；在決策、執(zhí)行和監(jiān)督上一直是界劃模糊，機(jī)制混亂；黨政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系長(zhǎng)期處于同質(zhì)重構(gòu)和以黨代政的狀況。因此，在十八大以后必須深化改革，繼續(xù)推進(jìn)和完善政府大部門制建設(shè)，主要實(shí)踐目標(biāo)有四個(gè)。

1.大部門制要有利于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。如果要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，在機(jī)構(gòu)上，就需要減少?zèng)Q策機(jī)構(gòu)和辦公室人員，增加執(zhí)行機(jī)構(gòu)和一線的公共服務(wù)人員，重建決策管理部門與決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系，對(duì)管理和工作流程加以改造。尤其是，越是基層政府，執(zhí)行和服務(wù)功能越明顯。

為此，就要通過部門整合，減少?zèng)Q策機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)化管理環(huán)節(jié)，避免扯皮摩擦。與此同時(shí)，要加強(qiáng)執(zhí)行單位和服務(wù)隊(duì)伍的力量，通過合約管理方式，將一些執(zhí)行性、服務(wù)性工作交給政府中所屬的一些執(zhí)行性機(jī)構(gòu)、事業(yè)性公共服務(wù)單位，以及具有特定能力和資質(zhì)的社會(huì)民間組織去做。切實(shí)讓政府大部門制建設(shè)更加有利于社會(huì)管理和公共服務(wù)，有利于解決人民群眾最迫切、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，有利于解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等民生問題。

2.大部門制要有利于決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)。從一定意義上講，沒有“決策與執(zhí)行分開”，就無所謂大部門制；沒有獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)就無所謂大部門制。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)證明，這個(gè)環(huán)節(jié)是大部門制的關(guān)鍵。但從中央到地方，這似乎都是一個(gè)尚待搞清楚的問題。這意味著，大部門制的探索亟需在正確把握實(shí)質(zhì)前提下，增加必要的改革動(dòng)作，即決策與執(zhí)行分開的工作架構(gòu)以及獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立。下一步大部門制建設(shè)的推進(jìn)中，改革設(shè)計(jì)者必須要搞清楚兩件事。

第一，哪類服務(wù)職責(zé)可以建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)。設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)至少要滿足以下條件：首先，這項(xiàng)服務(wù)是政府需要介入的事情，但又不屬于政策制定范圍，也不必由政府作為主體直接來提供服務(wù)；其次，這項(xiàng)服務(wù)如果完全交給私人機(jī)構(gòu)做，又難以確保公共利益不受侵害；再次，這項(xiàng)服務(wù)與其他服務(wù)業(yè)務(wù)有明確區(qū)分開的特定領(lǐng)域；最后，在人員和相關(guān)資源規(guī)模上具備獨(dú)立存在的條件。據(jù)此可以說，城鄉(xiāng)公用事業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)、博物館、公園、醫(yī)院、學(xué)校、社會(huì)保障服務(wù)、城市環(huán)境服務(wù)、就業(yè)保障服務(wù)、新聞出版、道路維護(hù)、質(zhì)量技術(shù)檢驗(yàn)檢疫等，都可設(shè)立獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

需要特別指出的是，下一步大部門制建設(shè)應(yīng)當(dāng)和我國(guó)正在進(jìn)行的事業(yè)單位改革結(jié)合來做，大量的事業(yè)單位基本具備變?yōu)楠?dú)立機(jī)構(gòu)的條件，這是一個(gè)一舉兩得的行政改革戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和不可錯(cuò)過的大好改革時(shí)機(jī)。

第二，要了解獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的合約管理方式。一般而言，合約包括的主要內(nèi)容是：一是，明確的責(zé)任關(guān)系；二是，獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式；三是，機(jī)構(gòu)的存在目的和工作目標(biāo)；四是，機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容、范圍與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；五是，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的資源配置權(quán)限和空間；六是，機(jī)構(gòu)人員的工資和人事安排上的約束條件；七是，績(jī)效評(píng)價(jià)辦法和激勵(lì)辦法；八是，機(jī)構(gòu)人員的身份與待遇。地方政府可以根據(jù)這個(gè)框架原則，將一些社會(huì)管理和公共服務(wù)的執(zhí)行工作，通過合約方式外包或者委托專門的內(nèi)部或者社會(huì)機(jī)構(gòu)，按照績(jī)效要求來管理。

3.大部門制要有利于調(diào)整崗位配比促進(jìn)服務(wù)效率。部門工作人員崗位配比是與大部門制下“決策與執(zhí)行分開”緊密聯(lián)系的一個(gè)重要調(diào)整。也與加強(qiáng)公共服務(wù)職能和建設(shè)服務(wù)型政府緊密相關(guān)。一直以來，中國(guó)公務(wù)員數(shù)量都是人們熱議的焦點(diǎn)之一。

根據(jù)財(cái)政部2006年工資發(fā)放數(shù)字，當(dāng)年中國(guó)黨政機(jī)關(guān)等各類在崗公務(wù)員是1000萬人左右，全國(guó)事業(yè)單位的在崗工作人員有3000萬人左右，另外還有大約1260萬退休的公職人員，三部分加起來一共大約是5260萬人。按照當(dāng)年人口數(shù)計(jì)算，中國(guó)的民官比大約是24：1。社會(huì)比較普遍和傳統(tǒng)的看法，一般都是強(qiáng)烈要求通過精減裁員來實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，這一直是中國(guó)改革的習(xí)慣思維。

比較一些發(fā)達(dá)國(guó)家情況，這種思維定勢(shì)可能需要改變。比如美國(guó)的“民官之比”大約是15：1，比我國(guó)低很多，但裁減公共雇員的社會(huì)壓力卻不比中國(guó)大。根本原因是，美國(guó)政府雇員崗位多數(shù)在服務(wù)一線，大約有三分之二在做學(xué)區(qū)管理人員、環(huán)境衛(wèi)生人員、公園管理人員、警察和消防人員、證券管理人員、公共交通人員、醫(yī)保管理人員、就業(yè)服務(wù)人員、社會(huì)救濟(jì)人員、圖書管理人員等。這是典型的服務(wù)型政府的崗位設(shè)置。

中國(guó)情況正好相反。在決策與執(zhí)行人員配比上，一直以來存在“四多四少”：即官僚機(jī)構(gòu)多，執(zhí)行機(jī)構(gòu)少；決策人員多，執(zhí)行人員少；后臺(tái)人員多，一線人員少；管理人員多，服務(wù)人員少。

推進(jìn)大部門制建設(shè)，就必須要將決策與執(zhí)行分開，要有足夠的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來貫徹落實(shí)政府組成部門的管理與服務(wù)政策。因此，就需要借鑒國(guó)外政府大部門制的做法，重新安排公務(wù)員崗位的配比。比如，新西蘭有80%的公務(wù)員、法國(guó)有70%的公務(wù)員、英國(guó)有79%的政府人員、經(jīng)合組織30多個(gè)國(guó)家平均是70%的政府人員，都在執(zhí)行機(jī)構(gòu)中做具體服務(wù)執(zhí)行工作。這應(yīng)當(dāng)算是服務(wù)型政府的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。

所以，通過大部門制探索和建立決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，改變政府公務(wù)員隊(duì)伍中決策人員與服務(wù)人員的比例，從結(jié)構(gòu)上為建設(shè)服務(wù)型政府打基礎(chǔ)。

4.大部門制要有利于避免黨政機(jī)構(gòu)職能設(shè)置的重復(fù)。如何處理好黨的執(zhí)政和政府行政的關(guān)系，是一個(gè)長(zhǎng)期沒有得到很好解決的矛盾。各地在這個(gè)問題上往往縮手縮腳，不敢有為。廣東順德勇于進(jìn)取，開創(chuàng)了黨政關(guān)系合理搭配的先河。各地方政府可以參照這些經(jīng)驗(yàn)做法，在下一步大部門制建設(shè)的推進(jìn)中，一并解決黨政系統(tǒng)職能重疊、部門重構(gòu)、人浮于事、成本高昂的老問題。

可以考慮將政府辦公室與黨委辦公室合為一個(gè)綜合辦公機(jī)構(gòu)；加掛政府法制辦公室、應(yīng)急管理辦公室牌子以及國(guó)家保密局的牌子，同時(shí)可考慮在里面組建決策咨詢局。綜合辦公室履行協(xié)助黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)處理日常工作的職責(zé)；履行為黨政領(lǐng)導(dǎo)提供決策咨詢、重大預(yù)算安排預(yù)審意見、促進(jìn)公共服務(wù)的職責(zé)。

可以考慮組建政務(wù)監(jiān)督局，將監(jiān)察局、審計(jì)局、信訪局的職責(zé)，整合劃入政務(wù)監(jiān)督局。紀(jì)律檢查委員會(huì)與政務(wù)監(jiān)督局合署辦公。掛紀(jì)律檢查委員會(huì)、政務(wù)監(jiān)督局的牌子。與此同時(shí)，創(chuàng)設(shè)監(jiān)察專員制度，采用電子監(jiān)察等手段，注重網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等形式，支持公民在政務(wù)監(jiān)督中發(fā)揮更大作用。

可探索政府人事局、機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室與黨委組織部合為一個(gè)機(jī)構(gòu)，綜合管理組織、人事和機(jī)構(gòu)編制工作，按國(guó)家方針、政策和法規(guī)，建立和健全干部、組織、人事管理制度，組織、指導(dǎo)干部的培訓(xùn)教育工作，提高干部素質(zhì)。

又比如，文體廣電新聞出版局可以考慮與宣傳部合并為一個(gè)辦公機(jī)構(gòu)，將宣傳部、文體廣電新聞出版局、版權(quán)局的職責(zé)整合后，劃入該機(jī)構(gòu)。宣傳部與文體廣電新聞出版局合署后，主管宣傳工作，同時(shí)主管文化藝術(shù)事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)以及體育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

再比如，組建群團(tuán)工作機(jī)構(gòu)，將統(tǒng)戰(zhàn)部、外事僑務(wù)局、民族宗教事務(wù)局、僑聯(lián)機(jī)關(guān)、工會(huì)機(jī)關(guān)、共青團(tuán)機(jī)關(guān)、婦聯(lián)機(jī)關(guān)、殘聯(lián)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)職責(zé)，將農(nóng)村工作部的調(diào)解農(nóng)村矛盾的職能，將民政局的雙擁優(yōu)撫、基層政權(quán)建設(shè)、民間組織管理職能，整合劃入群團(tuán)工作部。臺(tái)灣工作辦公室、老齡工作委員會(huì)辦公室掛靠黨委群團(tuán)工作部。不再保留農(nóng)村工作部和民政局。新組建的群團(tuán)工作部不僅主管統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，而且主管群眾團(tuán)體工作，負(fù)責(zé)培育和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。

還比如，社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、610辦公室、司法局，可以考慮與黨委政法委員會(huì)機(jī)關(guān)合并辦公。領(lǐng)導(dǎo)政法工作，主管司法行政工作，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全區(qū)的維護(hù)穩(wěn)定及社會(huì)治安綜合治理工作。

大部門制的建設(shè)是一個(gè)全新的事情，說起來容易做起來難。各地情況不一樣，認(rèn)識(shí)不一樣，不可一概而論。中央也從來沒有強(qiáng)制各地“一刀切”，所以，改革的方法論就是實(shí)事求是，施行符合當(dāng)?shù)厍闆r的改革措施。與此同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)，地方政府決不能在“因地制宜”的旗號(hào)下，不思改革，消極應(yīng)付，私利當(dāng)頭，裹足不前。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共治理的要求，依循政府管理的組織規(guī)律和大部門制建設(shè)的基本準(zhǔn)則，繼續(xù)推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)改革，努力實(shí)現(xiàn)黨政部門關(guān)系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、結(jié)構(gòu)形式的更加合理化、規(guī)范化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。

來源：《中國(guó)改革》