大部門制推進中存在的問題

過去五年各級政府的大部門制探索雖然取得進展，但是，困惑與問題仍然不少。這些問題不僅僅是技術層面的問題，不僅僅是搞不清楚機制創新問題，還有帶有普遍性的政治層面的難題。

1.黨政兩個系統職能交叉難以解決。正如不少黨政干部所說，在具體工作中，如何處理好黨的執政和政府行政的關系，是一個長期沒有得到很好解決的矛盾。在總的價值目標上，兩個系統是一致的，但在實踐中，執政和行政是有區別的。再說，行政管理的律條之一就是，命令鏈條的原則。在管理過程中，不能存在兩個指揮中心，也就是說不能重復設置管理部門。

可是，現實中司空見慣的是，黨委和政府兩個系統在決策、執行、監督中交叉與重疊嚴重，普遍存在著黨政職責混同和以黨代政現象。不僅浪費了大量人力物力財力，也混淆了權力與責任的邊界，無論在績效考評還是問責制的執行中，都遇到比較棘手的情況。且不說日常管理中的協調成本有多高，僅僅算機構和人頭費的支出，的確是不堪重負，與服務型政府的要求相去甚遠。

廣東順德積極推進黨政系統的部門結構改革，考慮一攬子解決。但是，仍然遇到黨政兩邊首長在面對黨政合一部門的具體工作時，怎樣協調關系的問題。這種情況無論在香港、新加坡，還是在OECD成員國顯然是不存在的。對于中國改革的設計和實踐者來說，形成巨大考驗和挑戰。

2.大部門設置與上級資源分配有沖突。機構和編制的調整變化，與部門資源和個體利益緊密關聯。關于機構和編制的精當總結是：“機構是牌子，掛牌才有效（身份）；職能是章子，有章才有權（權能）；編制是票子，有編才有錢（資源）；職數是帽子，有職才有官（官位）”。大部門制改變了傳統的部門設置，當然也就對相關政府部門原有資源和官員個體利益產生直接影響。

現實當中，機構和編制是立項目、批資金、評先進、給資源的依據。是否有機構和掛牌子，就是是否有資格身份的根據。如果一個地方沒有了這個機構牌子，在考評中就要扣分，項目資金也自然沒有了份子。比如，上級文物管理機關給地方文物管理部門配車輛，在大部門制改革中有的地方政府，已經實行了合并，這就意味著喪失了獲得這個好處的資格。為了得到上級的資源，就只好找編制部門開假證明，用“似有實無”來蒙混過場。又比如，那些將文物管理機構合并了的地方政府，申請參評歷史文化名城，也會遭到上級文物管理者拒絕。還有不少地方政府，希望把農、林、水、牧、副、漁合在一起，實際上也具備條件。但現實中卻不可行。因為不單獨掛牌子立機構，就沒有辦法和上級主管的廟門對接，就意味著丟失了資源獲得渠道，誰都不敢冒此風險。

說來說去，大部門制改革中，有不少阻力就是來自上級機關直至中央機關。因為統一部署有漏洞，政出多門就難免，有些上級領導機關只從部門利益考慮問題，只認牌子不認改革。

3.多機構整合對官員利益有影響。由幾個部門整合成為一個大部門，往往會面對“業務疊加”“資源縮水”和“升職受限”的困惑。

所謂“業務疊加”是，調整后的機構編制減少了，管理的幅度和事情就多了。尤其主要領導職數有限，精力有限，忙不過來。比如一個人力資源與社會保障部門的領導，人事方面的、社會保障方面的、編制方面的等各個“口”的會都要去開。往往是，上級部門領導非常在乎下級的一把手是不是到會，這直接決定了下級機關在上級機關領導心目中的位置，甚至影響到資源分配和個人的職業前途。結果，大部門機構的主要領導顧頭難顧尾，面對多個職能上級的種種會議，疲于應付。

所謂“資源縮水”是，合并多個部門而來的大部門，職責多了事情雜了，工作量大了。比如有的部門主要領導，現在管理的是由原來好幾個部門合并成的大機構，個人的工資福利并不會因此而增加；單位的財政預算也還是按照單立的部門戶頭撥款。一個合并了四至五個部門的“巨無霸”，雖然人數多機構多任務多，但是，日常辦公資源卻還是按照一個部門下達，辦公經費相對減少。

所謂“升職受限”是，合并和機構調整后的大部門，出現擠壓干部和影響他們正常提升的情況。以一個實行了大部門制的省文化廳為例，它由原來的五個廳級單位合并而成，原來每個單位都是設領導一正兩副，五個廳級單位一共可以有15名廳級干部。現在合并后卻只能有一正四副，影響10名干部升遷到廳級任職。

總的情況是，大部門制是結構優化和調整的重要舉措。但是，它也對這個體系當中的部門利益以及公職人員和領導干部的切身利益，形成了沖壓。這些附帶產生的現實問題，需要領導和組織改革的黨中央、國務院，采取更加帶有針對性的平衡措施。