王雍君：財政制度與國家治理的深層關系

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）中關于現代財政制度為“國家治理的基礎和重要支柱”、“實現國家長治久安的制度保障”的論述，堪稱精辟深刻、超越常規認知，為2020年前中國財稅改革確定了戰略基調；《決定》提出的“把權力關進制度籠子”、“發展成果更多更公平惠及全體人民”和“處理好政府與市場的關系”，則為全面深化財稅改革、系統提升國家治理能力，提供了清晰的戰略思路。本文對此做些初步解讀。

　　“把權力關進制度籠子”

　　現代財政制度首要功能在于約束和引導國家權力的運作。自秦以來，中國社會即深陷在權力困境中：如此依賴又如此擔憂。作為一把雙刃劍，公共權力既可被用于促進大眾利益和國家功能，也很容易被濫用從而變異為“毀滅的權力”。歷代王朝之所以無法擺脫“重生-毀滅”之周期律，究其內部原因，正在于權力濫用之故。愛恨交織的集體情感如此深刻，引導一代又一代的國人和社會精英去探索把權力關進籠子的道路。在我看來，在此視角下解讀建立現代財政制度的意義最為恰當。

　　任何權力如果沒有資源支撐均無實質意義。就其實質重要性而言，沒有其他任何權力堪與國家財政權力相提并論，管住了財政權力——特別是強制征集資源、開支公款和舉借債務的權力，就在很大程度上管住了國家權力，包括政治權力和其他權力。如果財政制度不能有效約束國家權力，那么也很難指望別的制度安排可取而代之。在法治和民主政治相對健全的國家，正是財政制度——焦點是現代預算制度——構成了約束國家權力的主要安全閥。

　　若以開支規模衡量，目前中國五級政府的財政身價已經超過20萬億元人民幣，相當于平均每個國人每年為政府埋單超過1.5萬元人民幣。1994年分稅制改革時的貧困政府，早已被財政上的富裕政府取而代之；國家治理由當年的突破資源瓶頸的挑戰，轉向突破資源利用能力瓶頸的挑戰。最近20年來，各種形式的財政尋租（如跑部錢進）、設租（如專項過多過濫）、浪費（如三公消費過多）、低效率、腐敗，以及未經法律授權在商業銀行濫設財政專戶隨意處置公款的行為，隨著財政規模擴大而迅速蔓延。究其主要原因，在于行政部門自由裁量權式的財政權力過大，遠遠超出了其合理邊界和范圍，也表明現行財政體制亟需深度改革。

　　《決定》以“國家治理”引導財稅改革，其立論的層次和高度超越了“管理”，令人耳目一新�！肮芾怼迸c“治理”雖僅一字之差，但其內涵和改革取向差異甚大：治理以權力為焦點，管理以資源（有效利用）為焦點。如果不能有效約束權力，財政資源的有效利用就是一句空話。為管住權力，我們亟需將國家治理的八項原則充分融入財政制度建設：（一）公共利益至上——確保對公共利益的考慮壓倒部門利益和私利；（二）財政授權——政府征集資源、開支公款、舉借債務和其他相關的財政權力的獲取和行使，必須得到代表人民的立法機關的明確、正式、定期和詳細的授權，科學合理的財政授權機制必須在嚴謹清晰的預算過程中建立起來，使其成為預算制度改革和《預算法》修訂的基石；（三）受托責任——財政制度應充分保障政府對人民的財政責任，即政府取自人民的財政資源，必須按人民的意愿使用，并致力于產生人民期望的結果；（四）透明度——必須確保向公眾充分、及時、免費披露易理解的財政信息，只有被法律清晰界定的情形例外；（五）預見性——財政事務必須以法律加以規范，法律必須清晰并統一實施，避免捉摸不定、混亂、矛盾、沖突的財政規則、程序和慣例；（六）參與——應致力于將預算程序塑造為引導公眾表達話語、政府適當回應的平臺和關鍵機制；（七）競爭——在充分尊重公民偏好和權衡成本的基礎上，致力于采用競爭方式分配公共財政資源，排除一切形式的壟斷、武斷和專制的分配；（八）行為規范——所有公務人員應嚴格遵循一套被精心界定的道德與倫理規范，以此作為“公共財政文化”的重要組成部分。沒有這些治理取向的實質性改革，當代中國社會仍將面對兩組關鍵關系——政府與人民關系、中央和地方關系——變異為對抗性關系的巨大風險。