王雍君：財(cái)政制度與國(guó)家治理的深層關(guān)系

　　“發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”

　　把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子并非目的，目的在于讓權(quán)力造福于全體人民。推論起來(lái)，全體人民共同的核心利益，正在于每個(gè)人被“強(qiáng)制、無(wú)償、固定”交出的財(cái)政蛋糕及其分配。在制度不良時(shí)，分錢游戲?qū)⑹股鐣?huì)無(wú)可救藥地深陷“零和游戲”而難自拔；建立現(xiàn)代財(cái)政制度，特別是現(xiàn)代預(yù)算制度和政府間財(cái)政制度，正是走出囚徒困境、將零和游戲轉(zhuǎn)換為正和游戲的根本保障。

　　就預(yù)算制度改革而言，《決定》規(guī)定的一系列改革舉措直擊要害。主要包括：（一）取消預(yù)算掛鉤——預(yù)算中安排的重點(diǎn)支出原則上不與GDP和財(cái)政收支增幅掛鉤；（二）審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展；（三）建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。總體上看，這些改革旨在將預(yù)算打造為政府施政之利器，以確保國(guó)家戰(zhàn)略和政府政策的優(yōu)先性和重點(diǎn)，而不是以時(shí)下盛行的基數(shù)法、預(yù)算掛鉤、權(quán)力尋租，來(lái)決定財(cái)政蛋糕的分配。

　　政府間財(cái)政制度改革更加重要。這項(xiàng)制度安排主要涉及三個(gè)分支：支出責(zé)任劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付。《決定》將改革重點(diǎn)鎖定為轉(zhuǎn)移支付，焦點(diǎn)為專款。現(xiàn)行體制下，規(guī)模過(guò)大、類別過(guò)多、項(xiàng)目過(guò)細(xì)、管制過(guò)死、配套過(guò)繁的專款，包括上級(jí)部門經(jīng)常隨意出臺(tái)的各種無(wú)補(bǔ)償?shù)脑鲋д�策，已�?jīng)成為對(duì)基層和社區(qū)事務(wù)實(shí)施過(guò)度干預(yù)的標(biāo)志，嚴(yán)重壓抑了基層政府的自主性、積極性和創(chuàng)造性，使其在很大程度上喪失了因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃地方公共事務(wù)的基本條件。沒(méi)有這方面的突破，建設(shè)服務(wù)型政府便沒(méi)有可能。在中國(guó)，基層政府（縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為70%以上的人口提供了70%以上的公共服務(wù)。但是，現(xiàn)行的“王爺主導(dǎo)”的管制型和壓迫型財(cái)政體制，導(dǎo)致基層和社區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)與巨大潛力無(wú)法發(fā)揮出來(lái)，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民造成的顯性與隱性成本十分高昂且越來(lái)越大。有鑒于此，《決定》規(guī)定“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”這是《決定》制定的全面深化財(cái)稅體制改革議程中，最為精彩的部分，令人擊掌叫絕、蕩氣回腸；其現(xiàn)實(shí)意義與影響之深遠(yuǎn)，當(dāng)不亞于轉(zhuǎn)變政府職能、清除過(guò)度行政審批與許可之作為。

　　“處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”

　　在經(jīng)濟(jì)維度上，國(guó)家治理的焦點(diǎn)在于處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。《決定》高度概括為 “使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。循此線索，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的路徑和要點(diǎn)大致有二。首先，稅收改革應(yīng)采納中性原則——避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)能和私人決策的不當(dāng)干預(yù)，只有在具有顯著的和重大的市場(chǎng)失靈的情形下例外。《決定》關(guān)于增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、穩(wěn)定稅負(fù)等相關(guān)論述，都體現(xiàn)了這一導(dǎo)向。

　　其次，財(cái)稅改革應(yīng)致力于合理界定政府與市場(chǎng)（民間部門）的邊界，避免政府活動(dòng)的“越位”和“缺位”，并創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)性的財(cái)政環(huán)境。《決定》關(guān)于政府采購(gòu)、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、合同管理等方面的論述，關(guān)于“清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套”的論述，都體現(xiàn)合理劃清邊界的改革思維。

　　財(cái)稅為治國(guó)經(jīng)邦的大學(xué)問(wèn)。唐朝中期的偉大理財(cái)家和政治家楊炎曾指出，財(cái)稅為“邦國(guó)之大本、生民之喉命。天下理亂輕重，皆由焉”。財(cái)稅不僅事關(guān)重大，亦系于博大精深之思想觀念，更觸及利益固化之藩籬。要想取得決定性成果，不沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，決無(wú)可能。《決定》只是剛剛拉開(kāi)財(cái)稅改革大幕，全面深化依然任重道遠(yuǎn)。

　　（作者為中央財(cái)經(jīng)大字財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)）