中國式公共管理的“三維兩重困境”

中國與官僚制有著久遠、復(fù)雜而奇特的淵源。歷史上，出現(xiàn)了早期帝國的地方就產(chǎn)生了管理廣大疆域的需要。一般認為，官僚制就產(chǎn)生于像古代中國這樣的大帝國。在韋伯的觀念中，中國古代的官僚制是一種“世襲官僚制”，與現(xiàn)代公共管理的要求相去甚遠。

中華人民共和國成立60多年來經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟與社會等方面的劇烈變化，改革開放以來更為迅速的社會變化也使各領(lǐng)域制度處于不斷調(diào)整和完善的過程中，從而使政府在不同領(lǐng)域的積極介入成為社會變遷過程中的一個自然結(jié)果，而經(jīng)濟與社會發(fā)展也表現(xiàn)出“政府密集”的特點。與大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，缺乏訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊伍和完善的管理制度，則是一個不容忽視的重要現(xiàn)實。

20世紀90年代初引入中國的公務(wù)員制度，作為政府機構(gòu)改革的一個重要內(nèi)容，在很大程度上體現(xiàn)了提升政府公共管理水平以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實需要的務(wù)實思考。盡管《國家公務(wù)員暫行條例》在職位分類、錄用、考核、任免等方面作出了具體的制度性規(guī)定，其后又出臺了若干配套法規(guī)和實施細則，《中華人民共和國公務(wù)員法》也于2006年起開始正式施行，但公務(wù)員制度在實施過程中仍暴露出諸如公務(wù)員范圍界定、職位分類、考試錄用機制、考核評估等方面的突出問題，公務(wù)員整體素質(zhì)、工作士氣和職業(yè)精神等方面的問題，也進一步影響了政府機構(gòu)的組織效能，從而使官僚制供應(yīng)不足的問題日益凸顯，并在很大程度上成為影響公共行政質(zhì)量的“阿基里斯之踵”。

對于艱難躑躅的中國行政改革而言，官僚制供應(yīng)不足是必須正視的問題，但遠不是問題的全部。不同程度地存在于各級政府機構(gòu)中的官僚主義早已為人們感知和深惡痛絕，不僅影響了公共管理效能和社會公正，更在一定程度上影響了人們對官僚制的理解和評價，使官僚制長期以來飽受爭議和批評。對公共服務(wù)和政府機構(gòu)的無休止的攻擊，不僅對政府工作造成持續(xù)的壓力，更使行政官僚聲名狼藉，而這種意義上本就不足的寶貴行政資源，則在常常缺乏理性的懷疑和指責中進一步流失了。

因此，在中國背景中討論官僚制問題極為復(fù)雜。其一，政府職能處于不斷調(diào)整和變化過程中，雖然可能在某些領(lǐng)域（如經(jīng)濟領(lǐng)域）減少介入，但卻需要承擔由社會和民眾不斷重新界定的全新職能，從而在事實上使政府職能范圍得以擴大。因此，“政府密集”將是公共管理的一個長期特征；其二，官僚制供應(yīng)不足，公務(wù)員制度尚不成熟，公務(wù)員整體職業(yè)素質(zhì)有待提升；其三，人們廣為詬病的有關(guān)官僚和官僚主義的各種問題，在很大程度上也存在于中國公共行政機構(gòu)。這三個維度的問題構(gòu)成了中國公共管理中的兩重困境：“政府密集”與官僚制供應(yīng)不足之間的困境，以及官僚制供應(yīng)不足與官僚主義盛行之間的困境。