“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”，是逐步發(fā)展、依次遞進(jìn)的三個(gè)不同的管理實(shí)踐范疇。“公共管理”是管理實(shí)踐的高級(jí)階段，它與公共行政的根本區(qū)別，是追求與實(shí)現(xiàn)了管理主體的多元化和公共事務(wù)管理的社會(huì)化。“公共管理”離不開兩個(gè)前提條件：一個(gè)是要有成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，一個(gè)是要有良好的公民社會(huì)土壤，而后者的主要成分恰恰就是非政府組織的健康充分成長(zhǎng)與活動(dòng)機(jī)制。

從上世紀(jì)70年代末80年代初開始的全球范圍內(nèi)的行政改革，使各國(guó)政府在觀念上發(fā)生的重要變化，就是將傳統(tǒng)的政府管理發(fā)展為“公共管理”，其實(shí)踐層面的追求就是從原來政府的“一元管理”模式，發(fā)展為在政府主導(dǎo)下，由政府、市場(chǎng)、非政府組織等共同參與的“多元管理”格局。因?yàn)橛兄�良好的市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和非政府組織社會(huì)基礎(chǔ)，這個(gè)走向“公共管理”的過渡在發(fā)達(dá)國(guó)家正在實(shí)現(xiàn)。而中國(guó)式政府管理的基礎(chǔ)是行政管理，與世界潮流相呼應(yīng)的改革與創(chuàng)新，從本質(zhì)上說，目標(biāo)首先是建立公共行政體制，并進(jìn)而為公共管理創(chuàng)造兩個(gè)前提。為此，我國(guó)政府就應(yīng)將培養(yǎng)與發(fā)展非政府組織上升到行政發(fā)展的戰(zhàn)略高度來對(duì)待，充分認(rèn)識(shí)非政府組織對(duì)于行政改革和公共管理目標(biāo)的重要意義。

第一，非政府組織是社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)中的重要一元。一直以來，人們都習(xí)慣認(rèn)為社會(huì)共同需求的消費(fèi)品要靠政府系統(tǒng)供給；私人消費(fèi)品要靠市場(chǎng)系統(tǒng)供給。但實(shí)踐證明，兩者都會(huì)因自身局限性而發(fā)生失靈。非政府組織則可以彌補(bǔ)它們的缺陷和填補(bǔ)兩者留下的空白。它在社會(huì)管理中，至少在三種服務(wù)產(chǎn)品供給上具有明顯優(yōu)勢(shì)：其一是它可以提供政府難以全面顧及的一些帶有偏好性的服務(wù)，比如幫助婦女兒童、幫助殘疾人、扶貧幫困、對(duì)生態(tài)環(huán)境提供特別保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、業(yè)主維權(quán)等；其二是它可以提供某些特殊消費(fèi)品，比如在為智障學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、慈善機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)中，非政府組織往往要比市場(chǎng)組織更為勝任和放心；其三是它可以滿足人們普遍性的結(jié)社與交往偏好的需求。非政府組織獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的社會(huì)管理和公共服務(wù)作用，已經(jīng)得到一定程度驗(yàn)證。在社會(huì)矛盾比較集中的某些領(lǐng)域，如下崗再就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、艾滋病防治、社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等方面，非政府組織是一個(gè)可以依靠的選擇。在社區(qū)和農(nóng)村基層培育這類組織，能夠適應(yīng)公眾多樣性需求，使許多社會(huì)矛盾和社會(huì)問題在社區(qū)和農(nóng)村層面上獲得解決。非政府組織是與政府相互合作、取長(zhǎng)補(bǔ)短的合作伙伴，圍繞社會(huì)治理政策的制定與執(zhí)行，政府與非政府組織各有側(cè)重，互為補(bǔ)充。兩者的合作有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定、健康、和諧發(fā)展。

第二，非政府組織是吸引和整合各種資源的重要途徑。政府是社會(huì)管理和公共服務(wù)的主導(dǎo)者。但因?yàn)槿肆Α⒇?cái)力、智力的短缺，僅僅依靠政府并不能提供讓社會(huì)公眾滿意的公共產(chǎn)品。非政府組織的存在，正好可以發(fā)揮吸引和整合各類社會(huì)資源甚至是國(guó)際資源用于社會(huì)管理和公共服務(wù)的作用。在全球行政改革中出現(xiàn)的“能力促進(jìn)型國(guó)家”的概念(Neil Gilbert and Barbara Gilbert ，The Enabling State：Modern Welfare Capitalismin America.New York：Oxford University Press ，1989年)與實(shí)踐，是歐盟一些政府培育非政府組織，解決公共服務(wù)人力資源不足的普遍模式。首先是，他們一改政府定規(guī)劃、鋪攤子、設(shè)編制、建單位的做法，從政府親自提供公共服務(wù)向民間提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；其次是，從國(guó)家直接撥款支出向國(guó)家通過購(gòu)買服務(wù)的間接支出轉(zhuǎn)變，通過引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)民間非營(yíng)利服務(wù)提供者的能力建設(shè)；再次是倡導(dǎo)政府培育和加強(qiáng)私人責(zé)任的理念，促使非政府組織承擔(dān)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的職責(zé)。