鑒于上文在描述未富先老狀況時已牽涉人口和經(jīng)濟(jì)因素，本部分主要從制度層面來探討未富先老的成因。可以預(yù)期的是，如果中國的老齡化進(jìn)程不是由于改革開放期間高速的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展 ，以及計劃生育政策的執(zhí)行而提前催生的，那么與其他國家相比，則沒有什么特殊之處。若是這樣，中國只需參照已經(jīng)出現(xiàn)老齡化的其他國家的經(jīng)驗，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高勞動生產(chǎn)率、健全養(yǎng)老保障制度，即可應(yīng)對老齡化所帶來的各種挑戰(zhàn)。然而，問題在于中國的人口轉(zhuǎn)變，是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和計劃生育政策的雙重作用下，特別是后者效果為其他國家所沒有的情況下實現(xiàn)的。因此，中國的未富先老不是一個自然演變過程。

一、城鄉(xiāng)分治與勞動力市場分割

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動。由于能有效地把農(nóng)村人口控制在城市體制之外，城市福利體系就可相應(yīng)地建立起來。蔡昉（2008）認(rèn)為，在所有阻礙勞動力流動的因素中，尚未根本改革的戶籍制度是最為基本制度約束，是妨礙城鄉(xiāng)勞動力市場發(fā)育的制度根源和義理所在。至于勞動力市場分割，按工作性質(zhì)、工作條件及待遇可分為一級勞動力市場和二級勞動力市場。通俗地講，一級勞動力市場由知識、技術(shù)和管理精英構(gòu)成，而二級勞動力市場的勞動者大多是非熟練工人、低技能者，所從事的多為苦、臟、累、差的工作，收入微薄。分割的成因一般有功能性分割、制度性分割和區(qū)域性分割 。造成中國勞動力市場分割的主要是制度性因素，且呈現(xiàn)出多樣性特征。

城鄉(xiāng)分治與勞動力市場分割是密切關(guān)聯(lián)的。一方面，城鄉(xiāng)分治的核心便是為了保護(hù)城市就業(yè)和福利體系，這必然會導(dǎo)致勞動力市場分割；另一方面，勞動力市場分割則進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)分治。城鄉(xiāng)分治、勞動力市場分割的存在不僅阻礙了人力資源的合理配置，也造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距。除了上文以數(shù)字展現(xiàn)的城鄉(xiāng)收入差距外，實際上還有住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、消費等一系列排他性福利差異，造成現(xiàn)實中存在大量的“半城市化”現(xiàn)象。即農(nóng)民工進(jìn)城卻不能享受市民待遇，只實現(xiàn)了農(nóng)村人口與城市中低端就業(yè)市場的對接，而未完成包括就業(yè)、福利、教育在內(nèi)的全部銜接 。從這個意義上講，戶口歸屬真的很重要！這也是戶籍改革難以推進(jìn)的根本所在。因為這種改革的目的就是要形成一體化的勞動力市場和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)體系。對現(xiàn)今中國而言，需做大的利益調(diào)整才行。

那么，城鄉(xiāng)分治、勞動力市場分割與未富先老到底有什么關(guān)系呢？我們只需看分治、分割的負(fù)面影響就能明白。這種制度安排一是扭曲了農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)行制度框架下，農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工往往形成“候鳥式”遷移，即在城市工作，但根仍在農(nóng)村。換言之，戶籍制度的存在，農(nóng)民工不得不將自己的子女和父母留在農(nóng)村，造成農(nóng)村人口老齡化和留守兒童普遍化，弱化了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力 ，加重了農(nóng)村的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，進(jìn)而制約社會主義新農(nóng)村建設(shè)。也許，人們會說農(nóng)村勞動力如此流動是“成本—收益”考量下的理性選擇。但值得注意的是，這種考量是在現(xiàn)行制度框架下的無奈選擇，而不是可以舉家遷移的自由選擇。若能舉家遷移、享受城市公共福利，那么農(nóng)村的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也不會如此之重。其次，城鄉(xiāng)分治、勞動力市場分割阻礙了農(nóng)民工以理直氣壯的身份和合理的價格獲得住房、社保以及子女教育等公共服務(wù)。這無疑增加了農(nóng)民工家庭的支出水平，使得用以養(yǎng)老的資金甚為匱乏。此外，它也會扭曲勞動力市場信息，不利于優(yōu)化資源配置。綜上可知，城鄉(xiāng)分治、勞動力市場分割通過扭曲城鄉(xiāng)勞動力構(gòu)成、加大農(nóng)民工生活成本和扭曲勞動力市場信息等途徑使得未富先老的形勢益加嚴(yán)峻。