《建立社會保障預算及其對財政可持續性影響》課題組

組 長：賈 康

副組長：閻 坤 楊良初 馬曉玲

成 員：張曉云 馬洪范 李成威 王宏利

李 琳 王 敏

本報告執筆：楊良初 尹招華

根據黨的十四屆三中全會提出的“改進和完善復式預算制度”和黨的十六屆三中全會提出的“建立全口徑預算管理制度”的要求，應盡快建立社會保障預算，把目前仍在預算外管理的社會保險資金和經常性預算中安排的社會保障資金合并起來，納入國家預算的統一管理，以便更加完整地反映社會保障事業發展狀況，維護社會保障資金的安全，健全我國的公共財政下的復式預算制度，提高社會保障資金管理的可持續性。

一、建立社會保障預算的必要性

發展社會保障事業是政府的一項重要職責，也是財政的一項重要職能。世界上各國政府都將發展社會保障事業視為一項重要職責，從財力和政策上加以支持和引導，尤其是以國家預算為手段規范和支持社會保障事業發展，積累了不少經驗。我國是一個正在建立和完善市場經濟體制的發展中國家，有必要結合國情正確運用政府預算手段加強對社會保障資金的規范化管理。

1．編制社會保障預算是維護國家預算完整性和強化財政職能的客觀需要。2006年我國各項社會保險基金的收支規模已超過了1.5萬億元，隨著人口老齡化高峰逼近和社會保障制度的改革和逐步完完善，這一規模會迅速增加。而這一筆龐大的收支是由主管部門自定政策、自行提取、自行支付，不受預算的約束和管理，不但國家預算被肢解，而且直接危及政府預算的權威，收大于支，結余自行使用，而入不敷出又要政府負擔和兜底，財政完全處于被動狀態，無法控制。必須通過編制社會保障預算將其納入預算管理，以強化財政職能，維護國家預算的完整性。

2．編制社會保障預算是深化社會保障制度改革，加強社會保障資金管理和使用單位責任的內在要求。我國現行社會保障制度雖幾經改革，但仍存在許多弊端，如：國家和企業包攬過多、管理體制不順、法律法規不健全、管理比較混亂、基金收繳困難、使用中浪費和挪用現象嚴重等等，嚴重制約了現代企業制度的建立，關系到經濟體制改革的成敗。而編制社會保障預算，一方面，將社會保障收支及各項結余的投資運營活動納入預算管理，直接強化了管理和約束機制，規范社會保障收支及各項基金結余的投資運營活動，提高資金使用效率，促進社會保障事業的發展，另一方面，它本身也是社會保障制度改革的重要內容，有利于推動現代社會保障制度的迅速建立。

編制社會保障預算，社會保障收支活動都要經過預算的編制、審批、執行、調整、監督和決算批復等程序，這樣就明確了財政部門、主管部門和社會保障基金經辦機構或用款單位的權利和責任，有利于加強社會保障基金的管理，提高資金使用效率，促進社會保障事業發展。

3．編制社會保障預算是規范政府收支，全面反映體現政府的社會保障事業方面所作努力的重要手段。目前我國的社會保障收支處于一種分散狀態：一般性稅收收入安排的社會保障支出分散在行政費和各項事業費的有關科目中，沒有明確、單獨的反映；社會保險各項基金的收支未納入預算管理。這種不規范的管理辦法不僅在一定程度上造成了資金管理的混亂，而且也不利于全面、準確地反映政府支持社會保障事業的總體情況，難以體現政府在社會保障方面所作的努力，必須通過編制社會保障預算加以規范。

4．編制社會保障預算是加強國家財政宏觀調控能力的迫切需要。隨著市場經濟體制的逐步建立，客觀上需要強化政府對經濟運行的宏觀調控，而掌握一定的財力是調控的基本前提。要達到這一目的，除了繼續深化財政體制改革、理順分配關系以外，編制社會保障預算也是一條必須采取的措施：一是隨著社會經濟的迅速發展和社會保障體制改革的逐步深化，社會保障收支規模會越來越大，且存在大量的結余。編制社會保障預算，財政部門可以準確掌握社會保障各項資金籌集、支付及其管理情況，對收支預先進行調控，做到既保證社會保障各項基金正常支付，也不至于因社會保障收支大起大落而增加財政赤字，而且大量的結余增加了國家財政依法可以運用的資金，有利于增強國家財政的宏觀調控能力；二是社會保障基金的結余是一種遞延性消費基金，結余量的大小直接影響到積累與消費關系以及社會供求總量的平衡，客觀上也要求國家財政采取相應的手段加以控制和管理。

5．編制社會保障預算是完善復式預算制度的重要內容。社會保障事業是一項具有特定目的的事業，其資金用途具有特殊性，表現在國家預算上，要求將這一類收支單獨反映，使社會各界對社會保障的收支情況有一個全面、完整的認識。現行復式預算制度將各項社會保障收支混在其他經常性收支中，并且各項社會保障基金脫離了財政的預算監督和管理，既損害了復式預算的職能，又不利于社會保障事業自身的發展。因此，有必要盡快編制社會保障預算，把社會保障資金收支從經常性預算收支中分離出來，并將預算外的各項社會保障基金納入國家預算統一管理，以便完整地反映社會事業發展狀況，推動社會保障事業的進一步發展。