在實踐中健全公務員管理制度

作為我國公務員管理的基本依據，《公務員法》自2006年1月施行以來，為建設高素質專業化公務員隊伍發揮了重要作用，取得了明顯成效。2018年12月，第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《公務員法（修訂草案）》。此次修訂既貫徹落實全面從嚴治黨、從嚴管理干部要求，又充分匯集吸納民意民智，進一步健全完善了公務員管理、監督、激勵、保障等制度規定，對推進公務員制度與時俱進，建設高素質專業化公務員隊伍具有重要意義。與此同時，我們也應當清醒地認識到，完善公務員管理法規既是一個動態發展的過程，也是一項系統工程。在新修訂的《公務員法》頒布后，還應當重點關注以下幾方面問題。

制定配套法規，完善制度體系。新修訂的《公務員法》和相關配套法規，包括公務員管理的基礎性規定以及各環節的具體制度，都是公務員管理制度的重要載體。在完善《公務員法》的同時，逐步完善配套法規有利于增強具體條文的可操作性，使其在實踐中更易于準確把握。同時，配套法規本身也可以為深化公務員管理改革提供更加明確的法律依據和制度保障。如，新修訂的《公務員法》第17條規定，國家“根據公務員職位類別和職責設置公務員領導職務、職級序列”。第35條規定，“考核指標根據不同職位類別、不同層級機關分別設置”。通過對公務員實行分類管理，能夠實現人員合理配置，激發公務員積極性，提高工作效率和質量，破冰意義不言而喻。但具體表述仍比較寬泛，屬于對分類管理的原則性要求。因此，在今后的工作中，應考慮制定完善公務員不同職位類別管理制度配套法規，明確不同職位類別公務員的劃分標準和交流規程等具體內容。再如，新修訂的《公務員法》第26條規定，“被依法列為失信聯合懲戒對象的”人員，不得錄用為公務員。從條文字面含義理解，國家對限制公務員準入條件提出了更高的標準，是從嚴管理、從嚴要求公務員的具體體現。雖然目前社會對“失信聯合懲戒對象”已形成基本共識，但目前我國尚缺乏關于信用管理，特別是失信聯合懲戒方面的明文規定，未來該條款實施也需要完善相關配套法規。

理順銜接關系，增強法的實效。理順新修訂的《公務員法》與其他法律法規尤其是《監察法》之間的關系，實現不同法律內容上的準確銜接，對于實現公務員隊伍管理的規范化、科學化、專業化等具有重要意義。在完善配套法規的同時，應當對與新修訂的《公務員法》不同領域的相關法規進行梳理分析，理順具體條文之間的銜接關系，保證公務員管理制度機制能夠協調順暢，切實增強法規的實效性。如，《監察法》第14條規定，“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度”。雖然當前尚未出臺監察官法，但新修訂的《公務員法》作為確定公務員的權利、義務和管理的一般性法律，應當做好銜接準備，為監察官預留位置和空間。再如，新修訂的《公務員法》第61條規定，“公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的，依照本法給予處分或者由監察機關依法給予政務處分”。第63條規定，“公務員違紀違法的，應當由處分決定機關決定對公務員違紀違法的情況進行調查，并將調查認定的事實以及擬給予處分的依據告知公務員本人”。這兩個條款僅是對單位內部處理違紀違法行為作出的原則性規定，未提及單位內部處理具體程序以及如何向監察機關移送違紀違法問題的程序，在實踐操作中有待公務員管理機關與監察機關做好銜接工作。此外，新修訂的《公務員法》第61條中“紀律責任”也不能完全概括“違紀違法”的全部后果，概念表述有待商榷。

適時完善司法審查，強化公務員外部救濟。有權利必有救濟。新修訂的《公務員法》在公務員的權利救濟方面進行了完善，如完善了告知程序，第96條明確“復核決定應當以書面告知申請人”；引入了申訴救濟的基本原則，“公務員不因申請復核、提出申訴而被加重處理”，保障公務員切實有效地采取法律手段維護自身權益等。但我們看到，這些規定仍然集中在內部救濟上，確立的是內部申訴復核制度。誠然，對于公務員管理機關內部人事管理行為，如考核、晉升、獎勵等，司法機關應當予以充分尊重，不得不當干涉，這是對我國國家機關人事管理制度的尊重，也是保持司法謙抑性的基本要求。但用人機關或者公務員主管機關對公務員作出的處理決定，會影響到公務員的合法權益，因此在一定條件下賦予公務員獲得外部司法救濟的權利，是有必要的。因此，內部救濟與外部救濟的通道如何打通，在兼顧效率和公平的前提下，法律如何在公務員基本權益遭受違法侵害時有選擇地將其納入司法審查的范圍，是當前的規定還不能完全解決的問題，還要在法律實施的過程中，結合行政訴訟領域的相關規定逐步完善。