完善生態文明制度體系，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境

編者按：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會主義生態文明建設，堅持把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持綠色發展，把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，加大生態環境保護建設力度，推動生態文明建設在重點突破中實現整體推進。習近平同志關于社會主義生態文明建設的一系列重要論述，立意高遠，內涵豐富，思想深刻，對于我們深刻認識生態文明建設的重大意義，堅持和貫徹新發展理念，正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，推動形成綠色發展方式和生活方式，推進美麗中國建設，實現中華民族永續發展，奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利，實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的指導意義。為幫助廣大干部群眾學習、理解、掌握習近平同志關于社會主義生態文明建設的重要論述，中共中央文獻研究室編輯了《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》。

本書內容，摘自習近平同志二〇一二年十一月十五日至二〇一七年九月十一日期間的講話、報告、談話、指示、批示、賀信等八十多篇重要文獻，分七個專題，共計二百五十九段論述。其中許多論述是第一次公開發表。

生態紅線的觀念一定要牢固樹立起來。我們的生態環境問題已經到了很嚴重的程度，非采取最嚴厲的措施不可，不然不僅生態環境惡化的總態勢很難從根本上得到扭轉，而且我們設想的其他生態環境發展目標也難以實現。要精心研究和論證，究竟哪些要列入生態紅線，如何從制度上保障生態紅線，把良好生態系統盡可能保護起來。列入后全黨全國就要一體遵行，決不能逾越。在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。

——《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話》（2013年5月24日）

保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。

在這方面，最重要的是要完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。我看，我們一定要徹底轉變觀念，就是再也不能以國內生產總值增長率來論英雄了，一定要把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置。如果生態環境指標很差，一個地方一個部門的表面成績再好看也不行，不說一票否決，但這一票一定要占很大的權重。

——《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話》（2013年5月24日）

要建立責任追究制度，我這里說的主要是對領導干部的責任追究制度。對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。真抓就要這樣抓，否則就會流于形式。不能把一個地方環境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當，不負任何責任。組織部門、綜合經濟部門、統計部門、監察部門等都要把這個事情落實好。

——《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話》（2013年5月24日）

從制度上來說，我們要建立健全資源生態環境管理制度，加快建立國土空間開發保護制度，強化水、大氣、土壤等污染防治制度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，強化制度約束作用。

——《在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話》（2013年5月24日）

要建立入海污染總量控制制度，從源頭上有效控制陸源污染物入海排放。要完善海洋工程環境影響評價制度，堅決把好環評關口，杜絕嚴重損害海洋環境的項目上馬。要盡快制定海岸線保護利用規劃，從嚴控制圍填海項目，保護濱海濕地，嚴肅查處邊申請、邊審批、邊施工的“三邊工程”以及化整為零、越權審批的做法。要加快建立海洋生態補償和生態損害賠償制度，開展海洋修復工程，推進海洋自然保護區建設，完善海洋環境突發事件應急反應機制。

——《在十八屆中央政治局第八次集體學習時的講話》（2013年7月30日）

健全國家自然資源資產管理體制是健全自然資源資產產權制度的一項重大改革，也是建立系統完備的生態文明制度體系的內在要求。

——《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013年11月9日），《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第507頁

我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產管理體制的要求。總的思路是，按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。

——《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013年11月9日），《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第507頁

國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。

——《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013年11月9日），《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第507頁

政府要強化環保、安全等標準的硬約束，對不符合環境標準的企業，要嚴格執法，該關停的要堅決關停。國有企業要帶頭保護環境、承擔社會責任。要抓緊修訂相關法律法規，提高相關標準，加大執法力度，對破壞生態環境的要嚴懲重罰。要大幅提高違法違規成本，對造成嚴重后果的要依法追究責任。

——《在中央經濟工作會議上的講話》（2013年12月10日）

生態文明領域改革，三中全會明確了改革目標和方向，但基礎性制度建設比較薄弱，形成總體方案需要做些功課。

——《在中央經濟工作會議上的講話》（2013年12月10日）

要抓緊完善法律法規，加強對農產品生產環境的管理，完善農產品產地環境監測網絡，切斷污染物進入農田的鏈條。對受污染嚴重的耕地、水等，要劃定食用農產品生產禁止區域，進行集中修復。

——《在中央農村工作會議上的講話》（2013年12月23日），《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第674頁

要建立大氣環境承載能力監測預警機制，確定大氣環境承載能力紅線，當接近這一紅線時便及時提出警告警示。要嚴格指標考核，加強環境執法監管，認真進行責任追究。

——《在北京市考察工作結束時的講話》（2014年2月26日）

要抓緊對全國各縣進行資源環境承載能力評價，抓緊建立資源環境承載能力監測預警機制。我到過的好幾個縣、地級市，都說要遷城，為什么要遷呢？沒水了。缺水就遷城，要花好多錢。所以，水資源、水生態、水環境超載區域要實行限制性措施，調整發展規劃，控制發展速度和人口規模，調整產業結構，避免犯歷史性錯誤。

——《在中央財經領導小組第五次會議上的講話》（2014年3月14日）

要落實生態空間用途管制，繼續嚴格實行耕地用途管制，并把這一制度擴大到林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態空間。

——《在中央財經領導小組第五次會議上的講話》（2014年3月14日）

水是公共產品，政府既不能缺位，更不能手軟，該管的要管，還要管嚴、管好。水治理是政府的主要職責，首先要做好的是通過改革創新，建立健全一系列制度。湖泊濕地被濫占的一個重要原因是產權不到位、管理者不到位，到底是中央部門直接行使所有權人職責，還是授權地方的某一級政府行使所有權人職責？所有權、使用權、管理權是什么關系？產權不清、權責不明，保護就會落空，水權和排污權交易等節水控污的具體措施就難以廣泛施行。有關部門在做好日常性建設投資和管理工作的同時，要拿出更多時間和精力去研究制度建設。

——《在中央財經領導小組第五次會議上的講話》（2014年3月14日）

把節水納入嚴重缺水地區的政績考核。在我們這種體制下，政績考核還是必需的有效的，關鍵是考核內容要科學。我看要像節能那樣把節水作為約束性指標納入政績考核，非此不足以扼制拿水不當回事的觀念和行為。如果全國尚不具備條件，可否在嚴重缺水地區先試行，促使這些地區像抓節能減排那樣抓好節水。

——《在中央財經領導小組第五次會議上的講話》（2014年3月14日）

要系統考慮稅收和價格手段，區分生產者和消費者、飲用水和污水、地表水和地下水、城市和鄉村用水、工業和農業用水等，研究提出實施水資源稅、原水水費、自來水費、污水處理費的一攬子方案，從實際出發，分層負責，分步實施。

——《在中央財經領導小組第五次會議上的講話》（2014年3月14日）

完善水治理體制。水治理體制是生態文明體制的重要組成部分，但到底怎么改，有的部門說要改變“九龍治水”，實行水的統一管理；有的部門說要改變“多頭治污”，實行污染物統一監管；有的說各部門要各司其職、各負其責。看來，認識還不統一，需要及早研究、形成共識，研究提出建立適應新的治水形勢的水治理體制的建議。

——《在中央財經領導小組第五次會議上的講話》（2014年3月14日）

只有實行最嚴格的制度、最嚴明的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。我們組織修訂與環境保護有關的法律法規，在環境保護、環境監管、環境執法上添了一些硬招。穩步推進健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護體制等工作。

——《在黨的十八屆四中全會第一次全體會議上關于中央政治局工作的報告》（2014年10月20日）

要堅持不懈推進節能減排和保護生態環境，不僅要有立竿見影的措施，更要有可持續的制度安排。

——《在中央經濟工作會議上的講話》（2014年12月9日）

對破壞生態環境的行為，不能手軟，不能下不為例。

——在參加十二屆全國人大三次會議江西代表團審議時的講話（2015年3月6日），《人民日報》2015年3月7日

現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。綜合起來，現行環保體制存在四個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

建議稿提出的省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。這是對我國環保管理體制的一項重大改革，有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性。這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。

——《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》（2015年10月26日）,《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016年版，第783-784頁

二〇一四年九月，我專門就騰格里沙漠遭企業污染一事作出批示，你們和內蒙古、甘肅都抓了整改。對破壞生態環境的行為，必須扭住不放、一抓到底，直到徹底解決問題。

——在寧夏考察工作時的講話（2016年7月20日）

我對生態環境保護始終高度關注，對一些破壞生態環境的事件格外警惕，近年來多次就此作出批示，要求整改查處，其中就包括二〇一四年八月、九月對青海祁連山自然保護區和木里礦區破壞性開采作出的批示。你們針對問題進行了綜合整治，取得初步成效。今后，對這類問題要敢于擔當、主動作為，不要等到我們中央的同志批示了才行動。發現問題就要扭住不放、一抓到底，不徹底解決絕不松手；同時，要舉一反三，從根上解決問題，避免同樣的問題在其他地方重復發生。

——《在青海省考察工作結束時的講話（節選）》（2016年8月24日）

要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的“四梁八柱”建立起來，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道。

——《關于做好生態文明建設工作的批示》（2016年11月28日）

要加大環境督查工作力度，嚴肅查處違紀違法行為，著力解決生態環境方面突出問題，讓人民群眾不斷感受到生態環境的改善。

——《關于做好生態文明建設工作的批示》（2016年11月28日）

完善生態文明制度體系。推動綠色發展，建設生態文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境。要加快自然資源及其產品價格改革，完善資源有償使用制度。要健全自然資源資產管理體制，加強自然資源和生態環境監管，推進環境保護督察，落實生態環境損害賠償制度，完善環境保護公眾參與制度。要完善法律體系，以法治理念、法治方式推動生態文明建設。

——《在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時的講話》（2017年5月26日）

實踐證明，生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。一些重大生態環境事件背后，都有領導干部不負責任、不作為的問題，都有一些地方環保意識不強、履職不到位、執行不嚴格的問題，都有環保有關部門執法監督作用發揮不到位、強制力不夠的問題。要落實領導干部任期生態文明建設責任制，實行自然資源資產離任審計，認真貫徹依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則。要針對決策、執行、監管中的責任，明確各級領導干部責任追究情形。對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。各級黨委和政府要切實重視、加強領導，紀檢監察機關、組織部門和政府有關監管部門要各盡其責、形成合力。一旦發現需要追責的情形，必須追責到底，決不能讓制度規定成為沒有牙齒的老虎。

——《在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時的講話》（2017年5月26日）