黨內監督制度的創新與突破至關重要

　　中國共產黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴治黨主題，一項重要任務就是研究黨內監督問題，修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《條例（試行）》），以期破解黨內監督難題。黨內監督無疑是推進全面從嚴治黨的利器。基于對六中全會公報的分析，在黨內監督方面主要有以下幾個亮點。

　　一是破解黨內監督難題的堅定政治決心。《條例（試行）》早在2003年就頒布實施了，其中提出十大監督制度。監督制度固然是破解黨內監督的關鍵要素，但從黨的領導體制的現實狀況來看，領導人的政治決心依然是一個重要的因素。十八屆六中全會提出，“黨內監督沒有禁區、沒有例外”，“堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員”，這些都是堅定政治決心的擲地有聲的表達。

　　二是努力壓實監督的重要責任。十八屆六中全會公報中有這樣一段話：“黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會全面領導黨內監督工作。黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監督職責。黨的各級紀律檢查委員會要履行監督執紀問責職責。黨的工作部門要加強職責范圍內黨內監督工作。黨的基層組織要監督黨員切實履行義務，維護和執行黨的紀律。黨員要積極行使黨員權利，加強對黨的領導干部的民主監督。” 從黨的最高領導機關到每一個基層黨組織，從黨的最高領導人到每一個普通黨員，都肩負著黨內監督的責任，而且責任大小、多少的區分是合理的。

　　在上述監督責任體系中，黨的最高領導機關和各級書記特別是總書記，無疑是最關鍵的監督責任主體。十八大以來的黨風廉政建設和反腐敗工作的最新實踐表明，啟動問責，落實責任，才是撬動做好工作“杠桿”的最有力“支點”。其中最關鍵的則是，黨的總書記切實擔當起了監督主體責任。習近平總書記既率先垂范又敢于碰硬、敢于攻堅克難。在習近平總書記的領導下，新的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會也擔當起了自己的監督責任，嚴格追究“兩個責任”，層層傳導責任和壓力。正是這個變化，才引發了監督結果的改變。

　　三是監督制度上的突破十分關鍵。短期內，提升政治決心，壓實監督責任可以改善黨內監督的效果。但從長遠來看，監督制度建設依然是最重要的保障。《條例（試行）》效果不佳，一個主要的原因就是監督制度上的制約。《條例（試行）》第八條有這么一個監督責任要求：“黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題。 ”但事實上，在紀委主要接受同級黨委領導的體制下，沒有哪個紀委領導敢于越級報告。十八大之后這種情況是如何改變的呢？主要就是因為十八屆三中全會決定從紀委的“雙重領導”體制上進行突破。其中，“兩個為主”是關鍵，在其保障下，“同時報告”（其實反映的正是同級監督）才變為可能。可見，制度很關鍵。

　　十八大以來在黨內監督制度上已經取得的突破，應當在監督條例中固化下來。其中，最主要的突破就反映在紀委的“雙重領導”體制上。而紀委的“雙重領導”體制上的改變只是一定程度的突破，條例中的相關監督制度應當進一步發展。特別是，在黨內監督制度創新上，還應當高度重視黨內民主以及黨的各級代表大會的監督作用。黨內民主監督作用的大小，最終取決于黨內民主實質性進步的大小。十八屆六中全會公報中再次提及“黨內民主是黨的生命”這個論斷，是十分重要的。在黨內民主監督中，普通黨員的監督作用只是一個重要方面，黨的各級代表大會的監督同樣重要。為了保障黨的各級代表大會的民主監督作用，應該拿出具體措施切實落實黨代表大會的常任制，落實黨代表的任期制，特別是要把黨代表大會分離出來并使其成為黨的領導機關，都是相關制度安排中的重要內容。甚至可以說，黨內民主監督在黨內監督中還處于核心的位置。例如，黨的各級代表大會在監督黨的本級黨委會和紀委會上，就發揮著不可替代的作用。只有這個監督落實了，類似“誰來監督監督者”“誰來監督中紀委”這樣的邏輯難題就可以有解了。

　　（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授，廉潔研究與教育中心主任）

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