主動適應并引領宏觀經濟政策配置新格局

7月26日，中共中央政治局會議將“降低宏觀稅負”列入“降成本”的重點清單，社會各界反響極其熱烈。盡管迄今官方并未有進一步的信息釋放，人們圍繞減稅問題的討論卻不絕于耳，甚至形成了高度期盼之勢。

“降低宏觀稅負”的措辭系近年來在中國首次出現，在此之前見諸報端和網絡的相關提法至多是穩定稅負，此次決策層將其作為落實“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大重點任務的正確方略和有效辦法加以提出，由此引致社會關注，對此必須認真對待，在深入分析、準確研斷的基礎上，積極而穩妥地將其落實到操作層面。

在這一過程中，一個躲不過、繞不開的問題是：相對于以往的減稅，供給側結構性改革背景下的減稅究竟有何不同特點？

從結構性減稅到總量性減稅

十八屆三中全會部署的本輪稅制改革，是以“穩定稅負”為前提的。然而，不涉及宏觀稅負水平變化并不意味著不涉及減稅。從“逐步提高直接稅比重”這一本輪稅制改革的主線索中可以看出：其一，在“穩定稅負”這一“天花板”下，直接稅比重的逐步提高顯然要與間接稅比重的逐步減少相伴隨。間接稅比重的減少即屬于減稅的操作。其二，減稅的操作有明確對象——減間接稅，而非泛指所有稅種。其三，既然屬于有增有減、此減彼增的結構性調整，增減之間效應可以互抵，減稅一般不會觸及稅負水平。其四，既然稅收總量不因此而減少，原有的財政收支平衡關系便不會因此打破，減稅也就沒有直接成本——無需為之付出削減政府支出或增加財政赤字的代價。如此情形下的減稅，通常稱之為“結構性減稅”。

此次提出的“降低宏觀稅負”，則脫出了穩定稅負的約束而轉至降低稅負水平的軌道，所帶來的變化不容小覷：首先，既然鎖定于降低宏觀稅負，減稅的操作便直接指向稅收總量——稅收收入規模的實質性減少。其次，立足于減少稅負水平，減稅的操作既可以有明確對象——繼續專注于減少間接稅，也可以無明確對象——既可以減間接稅，也可以減直接稅。再次，既然非有增有減、此增彼減的結構性調整，隨著稅收總量的變化，財政收支之間的原有平衡肯定會因此而打破，減稅便有直接成本——不是政府支出規模隨之削減，就是財政赤字隨之增加，二者必居其一。最后，倘若將減稅與本輪稅制改革結合操作，還可有一個兩全其美的選擇——總量效應和結構效應兼容，在確保降低稅負水平目標實現的同時，側重于減少間接稅。如此情形下的減稅，可以稱之為“總量性減稅”。

從著力于需求側的減稅到立足于供給側的減稅

在我國，減稅并非新鮮事物，只不過以往的減稅多作力于需求側。對于著力于需求側、以擴大總需求為目標的減稅，無論其機理還是操作，我們都是頗為熟悉的：減稅的目標鎖定于需求側——以稅負水平的降低換取企業和個人可支配收入的增加，進而刺激投資和消費；既然指向稅收總量的減少，減稅的操作一般無需有明確的對象，無論是給企業減稅還是給個人減稅，也無論減的是直接稅還是間接稅，均可以收獲刺激投資和消費的效應；站在擴大總需求的立場上考慮問題，減稅的操作通常不會與削減政府支出同步實施，以免效應互抵；只要政府支出未同步削減，財政收支之間的原有平衡勢必會因此打破，以增加財政赤字為減稅“埋單”。

立足于供給側、以推進結構性改革為目標的減稅，絕對屬于新生事物。背景和目標既然與以往有所不同，其機理和操作也就富有自身特點：一是聚焦于降成本，減稅的操作當然要落實于給企業和個人減負。只要是實質性而非名義上的減負，又必須落實于資源配置權的讓渡——減稅之后的財政收入虧空，通過政府支出的同步削減來對沖。二是倘若仍以增加財政赤字為減稅“埋單”，那既無異于以往刺激需求的減稅操作，亦有悖于降成本的初衷。換言之，只有減稅與削減政府支出同步，才可歸之于推進供給側結構性改革的減稅操作。三是，退一步說，考慮到當前適度擴大總需求與推進供給側結構性改革之間的相輔相成關系，實踐中也可以兼容削減政府支出和增加財政赤字兩種操作，但須以前者為主。四是將降成本的政策目標與優化稅制結構的改革目標聯系起來，還可以實施帶有傾向性的減稅操作——在確保實現降低企業成本目標的同時，把減稅的重點落實在間接稅上。

宏觀經濟政策配置格局的重大調整

由結構性減稅到總量性減稅，從作力于需求側的減稅到立足于供給側的減稅，意味著我國宏觀經濟政策配置格局的重大調整。

從亞洲金融危機到全球金融危機，至少在過去的近30年中，我國的宏觀經濟政策雖不缺少減稅的內容，但始終是基于不觸及宏觀稅負水平和政府支出規模的前提而配置的。以不降低宏觀稅負水平為前提，能夠選擇的減稅，便只能是結構性減稅；以不削減政府支出規模為前提，能夠選擇的減稅歸宿，便只能是增加財政赤字。這樣的操作雖可以收獲擴大社會總需求和優化稅制結構的政策與改革效果，但嚴格說來并非完全意義上的減稅——實質的企業和個人負擔不會因此而降低。當然也不是能夠同時作用于需求側和供給側且主要作用于供給側的減稅——最終的資源配置格局不會隨之而改變。

將總量性減稅提上議事日程并與降成本的結構性改革相對接，它所帶來的最為深刻的變化就是，在推進供給側結構性改革的背景下，宏觀稅負水平不再是不可觸及的“戒律”，而是可以也應當隨著宏觀經濟形勢的變化而減少的；政府支出規模不再是不可觸及的“天條”，而是可以也應當隨著宏觀經濟政策的調整而削減的。因而，告別以往不降低宏觀稅負水平、不削減政府支出的習慣性做法，轉向主動通過降低宏觀稅負水平實施“三去一降一補”的結構性改革重點任務、同時通過增加財政赤字與削減政府支出兩種操作為減稅“埋單”，已經演化為我國宏觀經濟政策配置的新格局。

認識到這一點非常重要。它提醒我們，面對著力推進供給側結構性改革的新形勢，我們必須全面調整以往習以為常的理念、思想和戰略，主動適應宏觀經濟政策配置新格局，學會與新格局共處，并積極地引領新格局逼近供給側結構性改革的目標。這意味著，根據宏觀經濟形勢和宏觀經濟政策的變化，適時、適度地進行宏觀稅負水平和政府支出規模的調整，是當前和今后一個時期我國宏觀經濟調控的大邏輯。

走出減稅捆綁增赤的慣性思維

應當承認，在此次提出“降低宏觀稅負”之前，除了少有的例外，減稅操作與增加財政赤字如同一對孿生兄弟，一直被捆綁在一起。不論減稅的目的如何，也不論減稅的形式怎樣，只要涉及總量性減稅，增加財政赤字幾乎是減稅的唯一歸宿。

當前正在推行中的以營改增為代表的減稅降費，即是一個突出的例子。作為全面實施營改增，取消、停征和歸并一批政府性基金，擴大行政事業性收費的免征范圍等一系列政策舉措的支撐財源，今年的財政赤字比去年增加5600億元，赤字率提高到3%。這對于適度擴大總需求，為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境，無疑是必要的。現在的問題是，隨著供給側結構性改革的緊迫性和重要性日趨凸顯，減稅的著力點應當也必須適時地轉到降成本的結構性改革軌道。為此，抓住此次宏觀經濟政策配置格局調整的契機，走出減稅必然捆綁財政赤字的慣性思維，讓削減政府支出與減稅如影隨形并成為減稅的主要歸宿、或者至少讓削減政府支出加盟為減稅“埋單”的隊伍并分擔財政赤字的壓力，都是著力推進供給側結構性改革的有效辦法。

事實上，以成本效益分析的視角審視減稅的歸宿問題，可以發現，單純以增加財政赤字的辦法為減稅“埋單”，不僅減稅本身難以持續，而且蘊含著一定的財政風險。

就今年情況看，納入預算并公開披露的2.18萬億財政赤字和3%的赤字率，僅是根據一般公共預算口徑計算的結果。我國從2015年起實施了新預算法，最大變化就是除了一般公共預算之外還要覆蓋另外三本預算——政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算。

倘若以全口徑而非僅以一般公共預算口徑計算今年的財政赤字，至少如下幾方面的因素也是要納入視野的：一是列入政府性基金預算項下的地方專項債券，實為地方政府債務的一種形式；二是財政貼息90%的專項建設基金，在某種意義上系“準國債”；三是準允發行的數萬億元地方置換債，按國際通行做法一般可不計入當年赤字，但在我國，這些被置換的地方債原系“私生子”——從未被認作赤字，隨著“私生子”變身“婚生子”，在這些地方債被承認身份——準允“上戶口”的同時，它也具有另外一種身份——被延遲計算的赤字；四是當前各地推進PPP的過程中，其中是隱含了不少政府欠債的。以上這些都是值得我們在實施減稅操作時特別關注的。

常識告訴我們，金融、債務風險也好，企業風險或其他別的什么風險也罷，最終都會落到財政風險上。在當前的形勢下實施減稅，不能忽略與此相關的財政風險。將減稅與財政風險通盤考慮，牢牢守住不發生財政風險的底線，才是推進供給側結構性改革的周全之策。

削減政府支出并非沒有空間

中國當前盡管仍須保持宏觀政策的穩定，仍要以適當增加必要的財政支出和政府投資為條件實施穩增長和擴內需，但絕不意味著我們沒有削減政府支出的空間。

本著精打細算、須過“緊日子”“苦日子”的精神，至少可以看到：其一，高達數萬億元的財政性存款，雖可部分歸結于實際支出進度與預算之間的不相匹配，但絕對不能排除其中有預算支出偏高、實際支出需要小于預算支出的情形；其二，更大規模的機關團體存款，即便歸入不直接屬于財政部門支配系列，也絕對不能排除其中有可做統籌安排或可通過削減下一年預算支出的辦法加以沖銷的部分；其三，中央實行“八項規定”以來，公務消費等方面的支出規模得到了極大壓縮，這些已得到壓縮的支出可以也應當落實于削減相關部門和單位的預算支出“基數”上；其四，在現實中，各單位、各部門花錢大手大腳、鋪張浪費的現象有之，為花錢而花錢的現象也有之，經過甄別、篩選、清理，其中的相當部分可作削減預算支出“基數”處理。諸如此類，還可列舉許多。面對現實，只要是下決心，真正站在事關黨和國家事業發展全局的立場上考慮問題，實現減稅與政府支出的同步削減并非沒有可能。

上述討論可以歸結為一點：供給側結構性改革背景下的減稅，應當也必須走出一條不同于以往減稅的新路子。

（作者系中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長）

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