基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村土地綜合整治

引言

土地問題始終是現(xiàn)代化進程中的一個帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。本案例針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地整治問題，以陜西省高陵縣東樊村的農(nóng)村土地整治模式為具體案例，梳理了高陵縣東樊村農(nóng)村土地綜合整治的基本做法，分析了高陵縣東樊村農(nóng)村土地綜合整治的運作模式，根據(jù)高陵縣農(nóng)村土地綜合整治的成功經(jīng)驗，提出了農(nóng)村土地綜合整治的全域化統(tǒng)籌理念，認(rèn)為高陵縣農(nóng)村土地綜合整治的成功機理在于：統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村土地綜合整治的根基；統(tǒng)籌就業(yè)保障是農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)鍵；統(tǒng)籌公共服務(wù)是農(nóng)村土地綜合整治的支撐。

一、案例背景

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，既是發(fā)展之基、財富之源、民生之本，也是人類生產(chǎn)關(guān)系中的核心要素。被譽為政治經(jīng)濟學(xué)之父的英國古典政治經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第在其著作《賦稅論》中指出：“土地為財富之母，勞動為財富之父和能動的要素”。土地問題始終是現(xiàn)代化進程中的一個帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。長期以來，我國實行的城鄉(xiāng)二元分離的土地產(chǎn)權(quán)管理結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)土地資源難以得到有效統(tǒng)籌利用。伴隨著近年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，尤其是在城市化進程不斷加快的大背景下，面對人多地少的基本國情，農(nóng)村土地迫切需要通過有序流轉(zhuǎn)和綜合整治以盤活土地資源、提高土地利用效率，從而為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化穩(wěn)健推進，乃至為中國跨越中等收入陷阱、實現(xiàn)全面現(xiàn)代化提供有力的支撐和保障。在此背景下，深入研究農(nóng)村土地整治問題具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略價值。

近年來，我國各省市都在積極利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”開展農(nóng)村土地整治，并取得了一定成效，為全國范圍的土地制度改革積累了經(jīng)驗。目前，在學(xué)術(shù)界，對農(nóng)村土地整治進行綜合研究的著作還較少,國土資源部耕地保護司編寫的《〈國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知〉解讀文章匯編》、張鳳榮的《農(nóng)村土地整治的理論與實踐》、喬潤令的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減鉤掛與土地整治：政策和實踐》等著作對農(nóng)村土地整治進行了較為系統(tǒng)的研究。此外，還有部分論文分別從農(nóng)村土地整治戰(zhàn)略、農(nóng)村土地整治規(guī)劃、土地整治基礎(chǔ)理論、土地整治布局優(yōu)化、土地整治項目融資與收益分配等視角對農(nóng)村土地整治進行了分析，但很少有文章對我國某個具體地區(qū)農(nóng)村土地整治的成功實踐進行理論分析和經(jīng)驗總結(jié)。理論來源于實踐，實踐需要提升為理論。鑒于此，本案例針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地整治問題，以陜西省高陵縣東樊村的農(nóng)村土地整治模式為具體案例，將定性分析與定量分析相結(jié)合，對陜西省高陵縣農(nóng)村土地整治情況進行梳理和總結(jié)，試圖揭示陜西省高陵縣農(nóng)村土地整治的運作模式和內(nèi)在機理，以期為推動我國農(nóng)村土地整治乃至促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)健發(fā)展提供思路。

高陵縣地處西安北部，是著名的涇渭分明自然景觀所在地。轄區(qū)內(nèi)地勢平坦，交通方便，區(qū)位優(yōu)勢明顯，被譽為“關(guān)中的白菜心”。全縣總面積294平方公里，縣轄4鎮(zhèn)4鄉(xiāng)2個管委會，88個行政村，740個村民小組，2013年年末總?cè)丝?3.5萬人。高陵縣全縣村莊占地面積為6萬余畝，農(nóng)戶5.2萬戶，戶均占地1.15畝。村莊大致可分為三類：一是地處涇河工業(yè)園或縣城以內(nèi)的城中村和園中村；二是地處縣城或園區(qū)發(fā)展規(guī)劃范圍內(nèi)的城邊村；三是地處永久性基本農(nóng)田規(guī)劃區(qū)內(nèi)的普通村莊。全縣村莊大致有四個特點:一是自然村較多，居住分散；二是村莊占地面積較大，空心化嚴(yán)重；三是村莊面貌陳舊，基礎(chǔ)設(shè)施落后；四是房屋質(zhì)量較差，普遍達不到節(jié)能和抗震的要求。

東樊村位于高陵縣城以東永久性基本農(nóng)田規(guī)劃區(qū)，屬于關(guān)中平原上一個典型農(nóng)村。村莊距縣城3公里，全村共有421戶1609人，戶均3.8人。全村由4個分散的自然村組成，每村相距400米左右。村莊總面積482畝，遠遠超過農(nóng)村宅基地戶均200㎡的陜西省標(biāo)準(zhǔn)。全村房屋總面積8.2萬㎡，戶均195㎡，房屋設(shè)施陳舊，結(jié)構(gòu)落后且不安全。村民房屋布局以前庭后院結(jié)構(gòu)和磚混兩層樓為主，房屋及附著物總資產(chǎn)3085萬元，戶均7.33萬元。產(chǎn)業(yè)層次較低，門類不多，絕大部分村民主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家庭養(yǎng)殖業(yè)，青壯年村民在農(nóng)閑時外出務(wù)工，少數(shù)村民依托附近的西京水泥廠從事運輸業(yè)。

二、主要做法

在堅持嚴(yán)格保護耕地、集約高效用地、保障農(nóng)民權(quán)益和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的四個基本原則下，東樊村農(nóng)村土地綜合整治的主要做法是：

（一）嚴(yán)格操作程序，政府創(chuàng)新不突破。一是摸清家底，全面掌握東樊村基礎(chǔ)信息。二是由專業(yè)機構(gòu)進行經(jīng)濟測算，編制上報《鹿苑鎮(zhèn)—通遠鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目》。三是制定《東樊村新社區(qū)建設(shè)拆遷安置方案初稿》。四是簽定協(xié)議。由藥惠管委會與全村所有農(nóng)戶簽訂拆遷安置補償標(biāo)準(zhǔn)，確定每戶安置房面積、戶型和補償標(biāo)準(zhǔn)。五是公開出讓指標(biāo)。東樊村可節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)302畝，獲得1.7億元出讓收益，解決了村莊改造錢從哪里來的難題。六是由縣建設(shè)局牽頭在項目建新區(qū)啟動新社區(qū)建設(shè)。七是歸還耕地。由東樊村委會牽頭組織實施原村莊拆除，歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。八是發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在復(fù)墾后的耕地上建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)和現(xiàn)代養(yǎng)殖小區(qū)。

（二）尊重農(nóng)民意愿，政府參與不做主。通過進村入戶宣傳講解讓群眾了解城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策實施的規(guī)程與步驟，算清能節(jié)余多少土地，能拍賣多少錢，改造需要多少錢“三筆賬”，讓群眾心中有數(shù)，并由群眾參與制定拆遷安置方案、確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)格、補償辦法、安置方式等。

（三）維護農(nóng)民利益，政府實施不賺錢。讓農(nóng)村土地收益回到農(nóng)村，政府對東樊村建設(shè)用地拍賣所得的1.7億元資金建立了專門賬戶和專款專用、多頭審核、按需撥付的資金管理機制，破解農(nóng)村發(fā)展的資金難題。同時政府還投入200余萬元用于前期的規(guī)劃設(shè)計。

（四）推行多元安置，政府引導(dǎo)不強迫。根據(jù)群眾意愿，東樊村安置共設(shè)計有本村宅基地、本村多層樓房、縣城社區(qū)、縣城社區(qū)+本村多層樓房四種方式，村民以原房屋評估價格為基準(zhǔn)，進行資產(chǎn)置換，多數(shù)戶選擇了宅基地安置，其余的戶選擇縣城樓房安置和就地樓房安置，僅1戶選擇“縣城樓房+就地樓房”安置。對選擇到縣城居住的農(nóng)戶，政府一次性獎勵每戶3萬元安家費。

高陵縣東樊村農(nóng)村土地整治的運作模式就是“小村并大村”。具體而言，“小村并大村”的農(nóng)村土地綜合整治模式的基本思想就是：按照節(jié)約土地增加耕地的原則，對一些距離較近的行政村或自然村擇地集中安置，搬遷后村莊騰出的集體建設(shè)用地復(fù)墾，土地仍屬農(nóng)民集體所有；按照群眾不出一分、政府不掙一分的原則，土地指標(biāo)由政府通過增減掛鉤進行異地出讓，出讓收益用于抵扣安置區(qū)建設(shè)費用，有效增加了群眾的財產(chǎn)性收入。對照高陵縣的實際情況，該模式適合在高陵縣灣子鄉(xiāng)、通遠鎮(zhèn)、張卜鄉(xiāng)、耿鎮(zhèn)、藥惠管委會等永久基本農(nóng)田保護區(qū)推廣。

東樊村農(nóng)村土地整治運作模式

三、主要成效

高陵縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐中不斷創(chuàng)新，探索出了“小村并大村”的農(nóng)村土地綜合整治模式，土地集約化程度和利用效率不斷提高，既促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也順應(yīng)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的時代要求。

東樊村有4個分散自然村，共419戶，村民房屋總建筑面積82203平方米，平均每戶面積196平方米，按每平方米估值375元計，戶資產(chǎn)價值7.36萬元。在每戶資產(chǎn)量化基礎(chǔ)上，初步確定新安置房按照關(guān)中民居特色建筑每平方米成本900元（含裝修），折價每平方米400元與每戶進行置換。按照新建8萬平方米安置房屋，同時配套集體所有公共設(shè)施和宅基地安置60%的土地節(jié)余率計算，安置419戶共需資金8000萬元。此次下達該村周轉(zhuǎn)指標(biāo)302畝，通過縣域內(nèi)增減掛鉤，按照每畝凈收益35萬元計算，可獲得土地收益1億元以上，收支相抵略有結(jié)余，全部返還用于新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果部分群眾接受縣城或就地樓房安置，則可以騰出更多土地恢復(fù)為基本農(nóng)田。因此，規(guī)劃綜合考慮了城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化和關(guān)中民居特色，在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上制定了安置方案，實施村莊合并改造后的樊東村將成為“省內(nèi)一流、西部領(lǐng)先”的樣板試點村。 

東樊村農(nóng)村土地整治前后有關(guān)數(shù)據(jù)對比表

除“小村并大村模式”外，高陵縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐中還積極探索推進 “城中村融合模式”和“城邊村并入模式”，通過這三種模式的運作，高陵縣將形成“園區(qū)、縣城、農(nóng)村”三大板塊。據(jù)估算，拆遷安置成本城中村每戶需50-100萬元，城邊村每戶需30-40萬元，農(nóng)村每戶需20萬元（包括部分基礎(chǔ)設(shè)施費用）。城中村和城邊村的拆遷安置成本基本上與當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌鰞r格相當(dāng)，即每戶拆遷后騰出的土地，使改造費用和成本持平。但是如不實現(xiàn)樓房安置則難以行通，這樣就得適當(dāng)?shù)剡\用土地價值級差，將騰出的土地指標(biāo)向高地價區(qū)域流動，方可實現(xiàn)盈虧平衡。對于農(nóng)村地區(qū)則通過增減掛鉤實現(xiàn)經(jīng)濟上的可行性。經(jīng)測算，高陵縣6萬多畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，實施村莊合并改造后，可節(jié)余集體建設(shè)用地指標(biāo)4萬畝，按每畝地收益30萬元計，實現(xiàn)價值120億元，村莊改造蘊藏著巨大的潛力和價值。村莊改造按每戶平均成本30萬元計，可以在未來幾年拉動固定資產(chǎn)投資達數(shù)百億元，對縣域經(jīng)濟發(fā)展起到巨大的拉動作用。

四、分析與啟示：高陵縣農(nóng)村土地綜合整治的成功機理

從根本上講，農(nóng)村土地能否有效實現(xiàn)綜合整治，主要取決于該地區(qū)的資源能夠在多大程度上和多大范圍內(nèi)通過市場手段和政府手段實現(xiàn)統(tǒng)籌配置。高陵縣農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)在成功機理就在于全域化統(tǒng)籌。全域化是相對于區(qū)域化而言，這既是發(fā)展視角的突破，也是發(fā)展理念的提升。全域化統(tǒng)籌所要強調(diào)的就是，在時間維度、地理空間和相關(guān)領(lǐng)域等范疇，均要樹立整體意識和全局觀念，以系統(tǒng)思維來配置資源和統(tǒng)籌發(fā)展，從而實現(xiàn)資源最佳配置和發(fā)展成果普惠共享。

（一）統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村土地綜合整治的根基

產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)在動因，也是農(nóng)村土地綜合整治的必然結(jié)果。一方面，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，較長的一段時期以來，由于部分農(nóng)產(chǎn)品實行價格管制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收益遠低于社會平均的行業(yè)收益，因此，勞動力資源大量從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域向非農(nóng)領(lǐng)域、從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地荒廢現(xiàn)象較為普遍；另一方面，大量的人口向城市聚集，既帶動了城市消費和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也在一定程度上刺激了城市擴張對土地資源的需求。在上述兩種力量的綜合作用下，城鄉(xiāng)土地供求格局發(fā)了較大的變動，城鄉(xiāng)土地價格的巨大差異足以表明：城市土地供不應(yīng)求，農(nóng)村土地?zé)o人接手。如何做到既能夠滿足城市發(fā)展對土地的需求又能夠推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，這就要求在農(nóng)村土地綜合整治的視域下必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體而言，就是要使城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)業(yè)發(fā)展和工業(yè)發(fā)展能夠形成良好的互動互補機制，只有這樣才能保障農(nóng)村土地綜合整治不失產(chǎn)業(yè)之基。

高陵縣的農(nóng)村土地綜合整治充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本要求。

第一，做到了農(nóng)村土地綜合整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌推進。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，高陵縣以加快土地流轉(zhuǎn)為突破口，積極推動農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在實踐中探索出了六種土地流轉(zhuǎn)方式：即農(nóng)戶個人之間自愿或互助的流轉(zhuǎn)模式、土地向種植大戶集中的規(guī)模經(jīng)營模式、以企業(yè)承包租賃為主的轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展模式、農(nóng)業(yè)科研單位承包租賃建立科技示范園的流轉(zhuǎn)模式、面向社會推行經(jīng)營權(quán)認(rèn)購的流轉(zhuǎn)模式、以農(nóng)民專業(yè)合作社主導(dǎo)的“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”模式，從而促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。

第二，做到了農(nóng)村土地綜合整治與現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌推進。高陵縣在實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的過程中，將農(nóng)村土地綜合整治和工業(yè)化有機結(jié)合，堅持以工業(yè)化帶動農(nóng)村土地綜合整治，以農(nóng)村土地綜合整治促進工業(yè)化，相互支撐，聯(lián)動推進，實現(xiàn)了農(nóng)村土地綜合整治與工業(yè)化的良性互動。高陵在涇渭三角洲處開發(fā)建設(shè)涇河工業(yè)園，完善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引產(chǎn)業(yè)項目，累計吸引投資500多億元，入駐企業(yè)330多家。隨著園區(qū)建設(shè)的深入和功能的增強，大大加快了園區(qū)周邊地區(qū)的城市化進程。與園區(qū)相鄰的涇渭鎮(zhèn)、姬家管委會和崇皇鄉(xiāng)在工業(yè)園的輻射帶動作用下，逐步由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入大幅度增加，生活明顯改善。

（二）統(tǒng)籌就業(yè)保障是農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)鍵

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和社會保障，是民生之本。在農(nóng)村社會保障體系尚未健全的情況下，土地對農(nóng)民所承擔(dān)的福利和社會保障功能要甚至要重于它的生產(chǎn)經(jīng)營功能。因此，農(nóng)村土地綜合整治能否順利開展和取得成功的關(guān)鍵，就在于通過整治是否能夠滿足農(nóng)民在就業(yè)和社會保障等方面的基本利益訴求。

高陵縣的農(nóng)村土地綜合整治充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌就業(yè)保障的基本要求。

第一，做到了農(nóng)村與城市社會保障體系的有效對接。高陵縣立足六個方面，建立“六大機制”：一是，立足社會福利均等化，構(gòu)建五檔投保加三險轉(zhuǎn)接的城鄉(xiāng)全覆蓋機制；二是，立足實現(xiàn)社會和諧，構(gòu)建子女參保父母直接領(lǐng)取養(yǎng)老金的“捆綁式兩代家庭受益機制”；三是，立足縮小城鄉(xiāng)差距，實行“出口補加進口補”的雙重激勵機制；四是，立足化解社會矛盾，對被征地農(nóng)民實行社會養(yǎng)老保險補貼機制；五是，立足確保機制常態(tài)化運轉(zhuǎn)，推行省市縣三級財政合力保底機制；六是，立足防止基金被挪用，構(gòu)建審計、勞動、社保中心三位一體的監(jiān)管機制，初步實現(xiàn)了農(nóng)村與城市社會保障體系對接的良好態(tài)勢。實現(xiàn)了新型社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)全覆蓋，彌補農(nóng)民家庭保障與土地保障的不足，對確保農(nóng)村居民基本生活，推動農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定將產(chǎn)生深遠的影響。在社會保障機制建設(shè)中，不僅依據(jù)縣情，充分考慮農(nóng)村居民的切身利益及家庭現(xiàn)狀，采取“五檔投保”、“三險轉(zhuǎn)接”和“兩代受益”的多種參保方式，而且通過財政撥款對參保人員實行補貼，最大限度的縮小城鄉(xiāng)社會保障的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的均等化。

第二，創(chuàng)立了對失地農(nóng)民“經(jīng)濟補償＋就業(yè)服務(wù)＋社會保障”三位一體的利益保障新模式。通過三位一體的利益保障模式，有效保障了被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，較好地破解了被征地農(nóng)民安置和保障的難題，為城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的全面推進奠定了基礎(chǔ)。

（三）統(tǒng)籌公共服務(wù)是農(nóng)村土地綜合整治的支撐

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展是改善城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的必然要求。高陵著力在建立社會事業(yè)均等化體系上下工夫，在就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生、文化、基層黨組織建設(shè)等方面全面推動城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，使城市公共資源優(yōu)勢逐步向農(nóng)村延伸和覆蓋，使城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)利益共享。道路建設(shè)上，不僅實現(xiàn)了村村通公路、村村通班車，而且開通了西安到高陵的多趟公交線路，縣域內(nèi)基本實現(xiàn)公交化，縣域的路網(wǎng)改造工程與西安形成良好對接；全縣生態(tài)村綠化、美化達4萬平方公里，綠化面積翻了兩番達到40％，秸稈綜合利用率達95%以上，受益人數(shù)5萬余人；公共服務(wù)建設(shè)上，涇河綠色文化長廊、運動公園、休閑廣場、綠地，以及居民用水用電用氣、垃圾集中處理工程已基本建設(shè)到位，切實縮小了城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面的差距。

全域化統(tǒng)籌既是高陵縣農(nóng)村土地整治的內(nèi)在成功機理，也是高陵縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展配套改革試點的基本經(jīng)驗。全域化是相對于區(qū)域化而言，這既是發(fā)展視角的突破，也是發(fā)展理念的提升。在以往的發(fā)展實踐中：人們往往就“三農(nóng)”談“三農(nóng)”發(fā)展，就城市談城市發(fā)展，很難真正做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；人們往往就甲地區(qū)談該甲地區(qū)的發(fā)展，就乙地區(qū)談乙地區(qū)的發(fā)展，很難真正做到統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展；人們往往就A領(lǐng)域談A領(lǐng)域的改革，就B領(lǐng)域談B領(lǐng)域的改革，很難真正做到相關(guān)領(lǐng)域的配套改革和統(tǒng)籌發(fā)展。表現(xiàn)在發(fā)展理念上就是條塊化和碎片化，而不是系統(tǒng)化和全域化。因此，全域化統(tǒng)籌所要強調(diào)的就是，在時間維度、地理空間和相關(guān)領(lǐng)域等范疇，均要樹立整體意識和全局觀念，以系統(tǒng)思維來配置資源和統(tǒng)籌發(fā)展，從而實現(xiàn)資源最佳配置和發(fā)展成果普惠共享。（案例提供：中國浦東干部學(xué)院）