黃 錕：全面建成小康，不宜層層分解目標(biāo)任務(wù)

　　當(dāng)前，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段。不少地區(qū)提出率先或同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，并以行政區(qū)為單位將目標(biāo)任務(wù)層層分解，開展監(jiān)測考評(píng)。

　　采取這種做法的初衷是好的，但方法未免簡單，容易產(chǎn)生副作用。比較突出的問題是，對便于細(xì)化分解、分項(xiàng)考核而又操作簡單、可以短期見效的目標(biāo)任務(wù)，地方各級(jí)政府普遍具有較高的積極性，重視過度，以致出現(xiàn)層層加碼的現(xiàn)象。在國家“十一五”規(guī)劃中，年均GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增長率預(yù)期目標(biāo)為7.5%；而在全國31個(gè)省區(qū)市“十一五”規(guī)劃中，生產(chǎn)總值增速預(yù)期目標(biāo)平均為10.1%，最高的達(dá)13%，最低的也為8.5%。各省區(qū)市再向下層層分解目標(biāo)，有些市縣的GDP增速目標(biāo)竟高達(dá)15%。“十二五”期間，經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域也普遍存在層層分解、層層加碼的問題。這成為產(chǎn)能過剩、增長粗放、創(chuàng)新動(dòng)力不足的一個(gè)重要原因，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。另一方面，對分解困難、工作復(fù)雜、投入較大、短期難以見效的目標(biāo)任務(wù)，地方各級(jí)政府的積極性普遍不高、重視不夠，甚至出現(xiàn)層層削減的問題。這是一些地方政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)相對滯后的一個(gè)重要原因。

　　導(dǎo)致全面小康目標(biāo)任務(wù)層層分解的原因是多方面的。從理念上看，這種做法未能從全國層面認(rèn)識(shí)全面建成小康社會(huì)。全面小康目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的整體目標(biāo)。這一整體目標(biāo)是基于對我國國情科學(xué)把握提出的一個(gè)全局性目標(biāo)體系，而不是各地目標(biāo)的簡單加總。各地應(yīng)制定符合自身實(shí)際的目標(biāo)，允許存在差異和側(cè)重。比如，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃因地制宜，按功能區(qū)定位設(shè)置發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展重點(diǎn)，不能搞一刀切。從技術(shù)上看，層層分解目標(biāo)任務(wù)的做法忽視了許多發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、政治建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等不宜按行政區(qū)層層分解這一重要特性。

　　從實(shí)現(xiàn)條件看，層層分解目標(biāo)任務(wù)的做法沒有充分考慮各地的具體情況和功能定位。資源環(huán)境稟賦不同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同、社會(huì)文化差異等因素決定了各地發(fā)展水平和要求不同，反映在全面建成小康社會(huì)上就是建設(shè)的目標(biāo)、重點(diǎn)、措施必然存在差別。如果像一些地區(qū)那樣，不顧本地資源環(huán)境條件和發(fā)展基礎(chǔ)，盲目給政策、上項(xiàng)目、壓任務(wù)，最終反而會(huì)削弱可持續(xù)發(fā)展能力。因此，全面建成小康社會(huì)必須考慮各地的實(shí)際情況，不可能實(shí)現(xiàn)完全同步，也沒有統(tǒng)一的模式。各地應(yīng)充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜。如東部地區(qū)應(yīng)在保持自身特色的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)創(chuàng)新優(yōu)勢，率先實(shí)現(xiàn)全面小康，為其他地方提供經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)效應(yīng)和輻射作用；西部地區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)則需要制定適宜發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)抓好基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，積極發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)，而不能不顧實(shí)際盲目冒進(jìn)、竭澤而漁。

　　從根本上說，層層分解目標(biāo)任務(wù)的做法是由片面政績觀和不合理的考核體系造成的。政府的政績觀是政府對行政業(yè)績的觀念和認(rèn)識(shí)，對政府的行政方式、政策選擇具有重要影響。政績考核體系則是政績觀的具體體現(xiàn)。層層分解目標(biāo)任務(wù)做法的出現(xiàn)，表明適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀和全面建成小康社會(huì)要求的政績觀和考核體系還沒有完全建立起來，目前的政績觀和考核體系中GDP偏向依然比較嚴(yán)重，地方政府在推動(dòng)發(fā)展中重產(chǎn)出輕消耗、重?cái)?shù)量輕結(jié)構(gòu)、重速度輕質(zhì)量、重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等問題依然存在。這就要求全面深化改革，盡快形成與科學(xué)發(fā)展觀和全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的科學(xué)政績觀和考核體系，引導(dǎo)各地正確理解和科學(xué)認(rèn)識(shí)全面小康目標(biāo)，糾正層層分解目標(biāo)任務(wù)等不良做法，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)全面小康社會(huì)建設(shè)。

　　（作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）

　　《 人民日報(bào) 》（ 2015年02月11日 07 版）