高培勇：經濟增長新常態下的財稅體制改革

　　以中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》為契機，新一輪財稅體制改革正在我國全面啟動。作為圍繞全面深化改革而系統部署的第一項重大改革，這一輪財稅體制改革呈現出許多新特點、新變化，標志著中國財稅體制改革進入了一個新的歷史階段。完整準確地把握這些新特點、新變化，對于正確領會此輪財稅體制改革的精神實質，運用新思維和新辦法做好相關工作，完成改革的決策部署，具有十分重要的意義。

　　一、財稅體制改革要適應經濟增長“新常態”

　　我國以往的財稅體制改革，包括1994年的以及其他幾次影響較大的財稅改革，都與經濟的高速增長相伴隨，依托經濟和財政收入的高速增長以及交互作用所提供的巨大空間，財稅體制改革得以在一個相對寬松的條件下展開，可以通過“增量調整”的方式逼近或實現改革目標。

　　新一輪財稅體制改革是在中國經濟增長發生轉折性變化、步入“新常態”的背景下啟動的。在經歷了30多年的高速增長后，中國經濟轉入中高速增長平臺，在以化解過剩產能為核心的經濟結構調整過程中，企業的兼并重組甚至退出市場成為不得不付出的代價。2008年以來刺激政策所形成的累積和溢出效應仍在持續，宏觀政策的選擇和調控空間有所縮小。在增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的新形勢下，財稅體制改革面臨著與之前大不相同的新課題和新挑戰。

　　首先，不僅財政收入增速隨著經濟增速的換擋而放緩，而且財政支出壓力也在隨著經濟結構調整的進行而增大，財稅體制改革不得不在一個財政收支形勢相對嚴峻的條件下進行，“增量調整”的傳統改革路徑由此變窄。

　　其次，不僅財稅體制改革需要消化前期刺激政策產生的諸多不利因素，而且要為當前轉變經濟發展方式、保持經濟持續健康發展提供新的改革“紅利”，財稅體制改革不得不在一個宏觀經濟形勢相對偏緊的狀態下進行，突破既得利益等改革障礙變得愈加困難。

　　再次，我們不僅對財稅體制在經濟增長發生轉折性變化背景下的運行規律尚未充分掌握，而且亟須探索新的與經濟增長“新常態”相適應的宏觀調控機制和方式，財稅體制改革不得不在一個改革壓力相對偏大的情勢下進行，漸進完成改革任務、從容實現改革目標的傳統格局難以再現。

　　因此，適應經濟增長“新常態”，在一個與過去30多年大不相同的經濟增長結構的基礎上構建起與之相適應的財稅體制新格局，是此輪財稅體制改革的重要著力點。

　　二、財稅體制改革要匹配全面深化改革的總目標

　　我國以往的財稅體制改革，多是作為經濟體制改革的組成部分、在經濟體制改革的棋局上加以部署的。比如1994年的財稅體制改革，即是基于建立社會主義市場經濟體制的需要而啟動的，無論是基本目標還是評估標準，一直沿用“建立與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制基本框架”的表述。

　　黨的十八屆三中全會所部署的則是全面深化改革，與以往最大不同之處在于，它不是一個領域或幾個領域的改革，而是改革的全面深化，其目標是站在國家治理總體高度、統領所有領域改革的總目標，即發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。在此背景下，財稅體制改革自然要超越以往僅限于經濟體制領域的局限，立足于全面深化改革的大背景，服從與服務于全面深化改革的總目標。

　　因此，將財稅體制改革融入全面深化改革進程，以國家治理現代化為目標定位，從而在經濟、政治、文化、社會、生態和黨的建設等各個領域實現改革的聯動，形成改革的總體效果，是新一輪財稅體制改革相較于以往的重要變化和突出特點。這也就意味著，作為經濟體制改革的重要內容，作為國家治理體系的一個重要組成部分，我們要從局部與全局的集成上整體考慮，統籌謀劃財稅體制改革的具體內容和行動路線。

　　三、財稅體制改革要成為國家治理體系的支柱

　　我國以往的財稅體制改革，比如1994年的財稅體制改革，無論其規模多么巨大，涉及范圍多么寬廣，實際影響也并不限于經濟領域，但從總體上說來，其主觀立意并未脫出財政作為一個經濟范疇、財稅體制作為一種經濟制度安排的思維局限。

　　黨的十八屆三中全會在將國家治理體系和治理能力現代化定位于全面深化改革總目標的同時，不僅賦予了財政以“國家治理的基礎和重要支柱”的全新定位，而且對財稅體制的功能與作用給出了“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”的全新闡釋，從而第一次從根本上擺正了財政和財稅體制的位置。既然財政是國家治理的基礎和重要支柱，那么，它就不僅僅是一個經濟范疇，而是一個事關國家治理體系和治理能力優劣的具有基礎性、支撐性的重要要素；既然財稅體制的功能與作用是超越經濟領域的，那么，它就不是一個一般意義上的經濟制度安排，而是一個牽動經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各個領域的綜合性制度安排。

　　因此，在推進國家治理體系和治理能力現代化的整體布局中，將財政作為國家治理的基礎性和支撐性要素加以打造，將財稅體制作為全面覆蓋國家治理領域的綜合性制度安排加以構建，是新一輪財稅體制改革相較于以往的又一個重要變化和突出特點。

　　首先，作為一項極為宏大的工程，推進國家治理體系和治理能力的現代化，自然要從構筑其基礎和支柱做起。一方面，全面深化改革可以也應當從財稅體制改革破題；另一方面，財稅體制改革不僅要著眼于財稅體制自身的完善，而且要立足于為全面深化改革“鋪路搭橋”，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安構筑更完備、更穩定、更管用、更有效的國家治理體系和治理能力打下堅實基礎。

　　其次，作為經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革的一個交匯點，在全面深化改革的總體布局中，財稅體制改革事實上是一個重點工程，可以而且應當作為突破口和主線索率先推進。事實上，財稅體制改革之所以成為圍繞全面深化改革而系統部署的第一項或第一個領域的重大改革，之所以成為整個社會的聚焦點，根本的原因就在于此。

　　四、財稅體制改革要以建立現代財政制度為方向

　　我國以往的財稅體制改革，多著眼于財稅體制的屬性特征，比如1998年之后，財稅體制改革進入整體機制構建的階段，我們以“構建公共財政體制基本框架”來標識改革方向，是因為當時認為只有公共財政性質的財稅體制而非其他別的什么性質的財稅體制，才是可以與社會主義市場經濟體制相適應的。

　　新一輪財稅體制改革則站在了人類社會發展的歷史長河中，從全面認知現代財政文明的高度，破天荒的第一次以“建立現代財政制度”作為改革的基本取向。做這樣的選擇，顯然有著深刻的思考。

　　首先，經過30多年的發展進程，中國已經躍升為世界第二大經濟體。在成為經濟大國的背景下，如何在經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各個方面取得長足進步，從而以現代化國家的形象和境界立足于當今世界，不能不作為一種新的發展目標和追求而進入我們的視野。

　　其次，經過30多年改革開放，中國已初步建立了適應社會主義市場經濟體制的公共財政體制基本框架。在此基礎上，如何進一步強化其時代屬性，符合人類文明的發展進程，打造現代國家財政制度的一般形態，不能不作為一個新的改革目標和追求而擺在我們的面前。

　　再次，在我國有關改革的話語體系內，迄今為止，以“現代”二字作為前綴定義某一領域的制度安排，只有“現代企業制度”一個先例。正如當年國有企業制度改革需要以現代化的企業制度作為參照系一樣，當下的財稅體制改革同樣需要以現代化的財政制度為參照系，同樣需要借鑒成熟市場經濟國家財稅體制的一般規則和做法。可以說，以建立現代財政制度為基本取向的財稅體制改革的深化，必將推進社會主義市場經濟體制的完善與成熟，為我國經濟社會健康與可持續發展提供堅實的財力保障。

　　最后，衡量一個國家的文明程度，除了生產力發展水平、國民道德素養狀況、社會和諧穩定程度等指標外，包括財政治理體系和治理能力在內的國家治理體系和治理能力，更是一個重要考量。因此，適應國家現代化的總進程，從建立現代化財政制度入手推進國家治理體系和治理能力的現代化，是建構現代文明國家形象、提升中國國際地位的重要舉措。

　　回過頭來，我們將“建立現代財政制度”同“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標相對接，可以理出一個清晰的邏輯線索：全面深化改革的總目標在于推進國家治理的現代化，實現國家治理現代化的基礎和重要支柱是堅實而強大的國家財政，構筑堅實而強大的財政基礎和財政支柱要依托于科學的財稅體制，科學的財稅體制又要建立在現代財政制度的基礎之上。

　　也就是說，“建立現代財政制度”→“科學的財稅體制”→“國家治理的基礎和重要支柱”→“國家治理體系和治理能力的現代化”，這就是新一輪財稅體制改革明確而清晰的“路線圖”。