戶籍改革：一張紙將改變什么？

在近日召開的中央全面深化改革領導小組第三次會議上，習近平總書記強調：推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，既要統籌考慮，又要因地制宜、區別對待。

綁在戶籍背后的福利有多少？

據中國社會科學院發布的《中國農業轉移人口市民化進程報告》顯示，2012年，我國城鎮人口的養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險的參與率分別為42.75%、75.36%、21.39%、21.68%，而同期農民工參與率分別為14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，差距明顯。廉租房、經濟適用房以及住房公積金等制度，也與農民工無緣。

“我們從老家出來打工好幾年了，掙錢比種地多，生活環境也比農村好，但要在城里上學比較麻煩，只能先讓孩子在老家上學。”從河南新縣農村來到鄭州的柳兵和妻子張艷霞在當地一家電子公司做裝配工人，城市帶給他們更好的生活條件，但也讓他們在提到“家”的時候流露出一絲落寞——由于戶籍所限，他們的孩子仍然在老家讀書，不能經常見到孩子，是柳兵兩口子的心病。

全國的城市中，有許許多多“柳兵”；全國的鄉鎮里，也有數不清的“柳兵的孩子”——中華全國婦女聯合會近日發布的《健全農村留守兒童關愛服務體系研究報告》顯示，目前全國有農村留守兒童6102.55萬，占全國兒童的21.88%。

在大城市就業的外來務工人員，辛勤勞作的每一滴汗水都記錄著他們為城市發展所做的貢獻，但他們的子女卻不能享受與城市孩子同樣的受教育機會，他們在養老、醫保等社會福利方面享受到的也是與城市戶籍人口不同等的待遇。而這大大小小的福利差別，究其根源，不過是戶籍的差異。

戶籍，說白了就是一張紙，但這張紙背后附著的保障和社會福利讓這張紙顯得與眾不同且分量極重。

戶籍背后都綁有哪些福利？基本公共醫療服務，正規部門的工作人員及居民的社會保障以及城市地區的保障性住房等都是我國城鎮居民享有的社會服務。而城市外來務工人員在享受這些社會公共服務時卻大打折扣。

什么造成了城鎮居民與外來務工人員生活在一個城市，卻享受著不同的城市禮遇？復旦大學人口研究所所長、城市與區域發展研究中心主任王桂新認為，以戶籍制度為基礎的二元社會體制是導致福利差異的根本原因。“長期以來，這一體制把國民劃分為農村人口和城市人口兩大集團，賦予二者不平等的權益，并對二者的權益制度化、固定化。改革開放以來，這種狀況雖有所改善，但這城鄉兩大人口集團之間長期形成的現實不平等仍嚴重存在。”王桂新說。

一紙戶籍，界定了身份，也為城鎮居民和城市外來務工人員享受的公共服務拉開了鴻溝。

在中山大學社會學與人類學學院教授蔡禾看來，我國目前的戶籍制度將戶口與其所享有的公共產品捆綁在一起，獲得某地戶口才能享受當地的公共服務。因此，推動公共服務均等化并不僅僅是解決城鄉差距問題，而應著眼于如何分離戶口與依附在戶口上的權利。

用一張紙的變化推動人的城鎮化

近年來，城鎮化成為我國經濟社會發展進程中難以回避的關鍵詞。城鎮化以充足的勞動力和良好的基礎設施為經濟高速發展創造了有利的環境，讓人們從農業部門流向效率更高的部門。據統計，我國每年農業剩余勞動力約1.5億，這些勞動力大部分流向了城市。

然而，城鎮化進程中也不可避免地出現了一些問題。一些地方政府舉債投資、人工造城，靠土地財政過活，盡管快速提升了城鎮化率，但卻造成土地價格和房價高漲、社會成本高昂、債務風險高懸的“三高”，多地出現房屋入住率低、入城農民待遇低、被征農村土地補償低的“三低”現象。

數據顯示，我國城鎮化水平（即城鎮常住人口占城鎮人口的比例），從1982年第三次人口普查時的20%左右增加到2010年的49.7%，2011年首次突破50%，2013年末達53.7%。但這些數字背后，一個不容忽視的事實是：近10年來我國的城鎮化主要由“非戶籍城市人口”的增加所推動。盡管城鎮化率達到了53.7%，但戶籍的城鎮化卻不足36%。這意味著，因為一張紙的差異，大量來自農村的人口只是常住城市，未能取得城市居民身份，不能享受相應的福利待遇，也不能完全融入城市。城鎮化進程速度雖快，市民化進程卻滯后嚴重。

在王桂新看來，沒有城市戶籍的城市常住人口只是實現了從農村到城市的集中化、由農民轉變為農民工，但遠未實現由農民工轉變為城市居民的市民化過程，“在這一意義上，我國快速發展的城市化，還只是一種不徹底的‘半城市化’，或者說還不是一種完全意義上的正常的、有質量的城市化”。

國家統計局發布的2013年統計公報數據顯示，2013年末我國城鎮就業人口3.82億，全國農民工總量為2.69億，其中（在本鄉鎮以外從業6個月以上的）外出農民工1.66億。外出農民工已占城鎮就業的四成左右，關于人的城鎮化的呼聲也日漸高漲。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵曾多次表示，城鎮化最重要的是如何改善農民工的公共服務，讓他們變成市民。

正是順應城鎮化發展的新需要，今年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出以人的城鎮化為核心，到2020年努力實現1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶；近日召開的中央全面深化改革領導小組第三次會議提出：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

“以人為核心的城鎮化首先要解決農民工市民化問題，要讓農民進城以后和城鎮居民享受均等的公共服務，也就是農民進城后可以與城鎮居民在居住、就業等方面享受均等待遇。”李鐵說，“戶籍制度限制了農民進城后應該享受的公共服務，推進戶籍管理制度改革，就是要通過政府看得見的手把這些不合理政策進一步取消。”

戶籍改革的硬骨頭怎么啃？

截至2013年底，重慶農民工整體轉戶100萬戶，戶籍人口城鎮化率從2008年的28%提高至2013年的40%；近日，廣東表示將全面調整城市戶口遷移政策，進一步放寬直系親屬投靠條件；全面放寬本科以上學歷畢業生入戶和中小城市（城鎮）落戶政策……

在戶籍制度改革上的努力一直沒有停止，改革要啃硬骨頭，而戶籍改革這塊硬骨頭看似更加難啃。戶籍改革的本質是要剝離附著在戶籍上的諸如教育、就業、住房、醫療、養老等利益粘連，促進人口的自由流動，這或許也是戶籍制度改革的號角吹響多時但成效并不顯著的原因所在。

蔡禾表示，戶籍制度改革的重要途徑是將戶籍與依附其上的公共產品相分離，讓這個人口快速流動的國家中的公民無論到哪里都能及時獲得必要的公共產品，而不是通過遷移戶口才能獲得。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，未來的戶籍制度改革方向是淡化戶籍，就是把與戶籍制度掛鉤的公共品服務慢慢取消。“如果有一天，中小學教育、高考、社保、醫療等都與戶籍制度脫鉤了，戶籍制度的改革任務也就基本上完成了。”

另外的現實是，中小城鎮的就業機會和發展空間有限，放開的中小城市的城市戶籍沒有太大的吸引力；越來越多的農村人口不愿意放棄農村戶籍。前不久一個調查顯示，我國75%以上外來打工者不愿放棄他們的農村戶籍。

“原因很簡單，他們想獲得大都市、發達地區的戶籍卻得不到，而本地的城市戶籍對他們沒有吸引力。農村戶籍還能有宅基地和承包地，土地是稀缺資源，未來增值潛力很大，那些早已進城的農民都不愿意放棄農村的土地，他們覺得他們持有的農村戶籍以后會越來越值錢。”鄭風田分析說。

因此，在鄭風田看來，未來戶籍制度改革的一個方向是，將戶籍制度與城鄉一體化聯動改革。土地不能轉變為財富，是戶籍制度改革與城鄉一體化的阻礙之一。農民進城后，多數時候表現出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，又不敢放棄農村的土地。鄭風田建議，外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關福利，讓外來人口擁有住房，而他們在原籍的土地由國家有償收回。同時，中央可以根據收回土地的指標，給解決農民戶籍的城市一定的建設用地指標。

李鐵也認為，如果農村宅基地不能流轉，戶籍制度改革所達到的預期目標就很難實現。此外，他表示，戶籍改革實行差別化政策是必需的。“有的城市人口嚴重倒掛，就不可能和外來人口很少的城市使用相同政策。超大型城市面臨的問題和中小城市所面臨的問題也不一樣，城市的主城區和轄區也應該有所區別。”（本報記者 陳晨）

專家觀點

全國人大財經委員會副主任委員、經濟學家辜勝阻：對于長期留在城市中的一部分農民工，尤其是那些私營企業主和技能型農民工，他們收入穩定，適應城市生活，可以優先把這部分有穩定勞動關系、長期舉家工作生活在城市并基本融入城市的“沉淀型”流動人口轉為城市居民，使其獲得城市歸屬感。對于非“沉淀型”流動人口，則需要通過供給基本公共服務來保障其基本生存和發展，并逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。要通過提供職業培訓提高農民工就業創業能力，增強創業意識，降低創業門檻和創業成本。還要加快城鎮安居工程建設，讓進城農民工能夠安居樂業。

中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉：農民工市民化可以大幅度提高非農產業的勞動參與率，增加勞動供給，緩解勞動力短缺和勞動力成本上升的壓力。基本公共服務的均等化，給農村剩余勞動力轉移提供激勵，可以提高勞動資源重新配置的效率。此外，農民工在城里安家立業，可以大幅度提高居民消費需求，對改變我國經濟發展過度依賴外需和投資需求的不平衡狀況也有好處。

上海社會科學院經濟研究所所長左學金：戶籍改革思路不是強化戶籍門檻，而是淡化戶籍制度。戶籍制度改革應該本著權利和義務對等的原則。所謂權利義務對等，就是外來人口在城市里就業、納稅、盡義務的，就應該享受到和戶籍人口一樣的公共服務，比如義務教育、社會保險等。最好的辦法是讓勞動力有比較自由的流動，如果城市需要，他們可以進來，同時可以享受和義務對等的權利，不要把戶籍制度和享受權利之間的關系僵化。

上海交通大學經濟學院執行院長陳憲：戶籍改革的方向是一步步剝離戶籍上所捆綁的福利，從而實現基本公共服務均等化，其實質是將社會保障和農村集體土地等制度整合在一起的綜合改革。政府應該圍繞農民市民化主題，針對戶籍制度、集體土地制度和社會保障制度等相關制度的改革做頂層設計，處理好其中的各種關系，并提出改革的方向。（陳晨整理）