吳學(xué)凡：深化戶籍制度改革應(yīng)探索哪些方面？

　　我國(guó)戶籍制度是上世紀(jì)50年代的特定歷史條件下，為加快工業(yè)化進(jìn)程、實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而作出的制度安排。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一制度對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和農(nóng)民工市民化構(gòu)成了障礙。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，讓全體人民更多更公平分享改革發(fā)展成果，迫切需要進(jìn)一步深化戶籍制度改革。

　　近年來(lái)，各地積極探索推進(jìn)戶籍制度改革，取得了明顯進(jìn)展，但還存在一些亟待解決的問(wèn)題。其一，缺乏整體性制度安排。在戶籍制度改革實(shí)踐中，國(guó)家層面只是出臺(tái)宏觀性措施，放權(quán)讓地方去探索，并適時(shí)規(guī)范地方改革行為，但迄今尚未形成全國(guó)性的操作細(xì)則，而且改革舉措更多涉及中小城市和建制鎮(zhèn)，吸收勞動(dòng)力較多的大城市、特大城市的相關(guān)改革較為滯后。目前，對(duì)農(nóng)民工市民化、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民、外地城鎮(zhèn)身份人員落戶服務(wù)地等問(wèn)題尚未完全厘清，對(duì)轉(zhuǎn)戶后農(nóng)民的土地處置也缺乏共識(shí)。其二，一些地方借戶籍制度改革之機(jī)獲取農(nóng)民土地，使這項(xiàng)改革出現(xiàn)了“跑偏”現(xiàn)象。有的地方政府對(duì)“土地財(cái)政”過(guò)于依賴，時(shí)有趕農(nóng)民上樓、過(guò)度將農(nóng)民市民化的現(xiàn)象發(fā)生，但被轉(zhuǎn)戶者獲得的公共服務(wù)并沒(méi)有明顯增加。其三，農(nóng)民工市民化落戶門(mén)檻高。深化戶籍制度改革的首要任務(wù)是將2.6億農(nóng)民工中具有轉(zhuǎn)戶意愿者市民化。然而，從各地尤其是一線城市出臺(tái)的落戶條件看，其主要對(duì)象是投資者、人才精英、農(nóng)民工中的出類拔萃者，一般農(nóng)民工短期內(nèi)很難達(dá)到落戶條件要求。

　　總結(jié)我國(guó)戶籍制度改革經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)改革實(shí)踐中存在的問(wèn)題，深化戶籍制度改革應(yīng)在以下幾方面積極探索，進(jìn)一步完善路徑。

　　做好頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)一步加強(qiáng)戶籍制度改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將戶籍制度改革置于城鎮(zhèn)化、人口和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下考量，統(tǒng)籌考慮大城市、中小城市、建制鎮(zhèn)的戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件；根據(jù)特大城市容納的流動(dòng)人口更多的實(shí)際情況，在嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的框架內(nèi)，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，逐步將符合條件的流動(dòng)人口轉(zhuǎn)戶。

　　推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。戶籍制度改革的實(shí)質(zhì)是剝離附著在戶籍上的諸如教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、福利等利益粘連，促進(jìn)人口自由流動(dòng)。深化戶籍制度改革，應(yīng)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，切斷粘附于戶籍上的利益臍帶，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。只有使農(nóng)民工真正享受到市民待遇，才能有效推動(dòng)農(nóng)民工市民化。

　　實(shí)行戶籍制度改革與土地制度改革聯(lián)動(dòng)。農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，還具有社會(huì)保障功能，加之普遍存在土地升值預(yù)期，農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶時(shí)存在猶疑。因此，深化戶籍制度改革需要土地制度改革與之配套。首先，推動(dòng)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)多樣化流轉(zhuǎn)，保證農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)收益。其次，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。再次，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。

　　量化打分激勵(lì)流動(dòng)人口轉(zhuǎn)戶。與我國(guó)戶籍制度粘附較多物質(zhì)利益不同，國(guó)外戶籍制度承載的多是社會(huì)治理功能，從而為人口自由流動(dòng)創(chuàng)造了條件。借鑒國(guó)際做法和國(guó)內(nèi)一些地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)落戶，首先應(yīng)取得居住證，然后再通過(guò)對(duì)學(xué)歷、職稱、居住年限、納稅、社保繳費(fèi)、守法、文明程度等指標(biāo)量化打分，以綜合積分排名激勵(lì)農(nóng)民工取得落戶資格，平穩(wěn)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

　　（作者單位：中國(guó)青年政治學(xué)院中國(guó)馬克思主義學(xué)院）