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    中央經(jīng)濟工作會議專家系列解讀(九)

    張占斌:“防控地方債務(wù)風(fēng)險”是穩(wěn)中求進應(yīng)有之義

    2013年12月14日14:10   來源:人民網(wǎng)-中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)

    國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部主任張占斌(資料圖)

    國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部主任張占斌(資料圖)

     人民網(wǎng)北京12月14日電(萬鵬)中央經(jīng)濟工作會議13日閉幕,會議分析了國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢,提出了2014年經(jīng)濟工作總體要求和主要任務(wù)。作為貫徹落實十八屆三中全會全面深化改革任務(wù)的第一年,2014年將會有哪些改革舉措付諸實施,此次中央經(jīng)濟工作會議傳遞出哪些新信息?就此,記者專訪了國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部主任張占斌教授。

    張占斌指出,剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議對明年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)進行了部署,明確提出要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)。做好這件事情,這是中國經(jīng)濟穩(wěn)中求進、穩(wěn)中有為的應(yīng)有之義和基本要求。

    他談到,無論從國際和國內(nèi)情況來看,在經(jīng)濟發(fā)展中地方政府適度舉債,有利于改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和投資環(huán)境,促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展,這方面有很多成功的經(jīng)驗。但由于種種原因,近年來我國一些地方政府,一窩蜂的違規(guī)舉債和超越財力舉債搞建設(shè),巨大的償債壓力使地方財政不堪重負。出現(xiàn)這些問題,一方面是因為有些地方政府官員政績觀存在偏頗,脫離當(dāng)?shù)匕l(fā)展的客觀實際,根本不顧及后任、后人能否償還的問題,有嚴重的“不借白不借的”錯誤思想傾向。另一方面,也是因為我們的管理制度方面存在明顯的漏洞。對這種走極端的現(xiàn)象,必須采取有效措施加以制止。否則,禍害無窮。

    張占斌談到,2012年10月,國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)明確批示,要求財政部會同有關(guān)部門進一步加強地方政府債務(wù)管理,嚴格控制新增債務(wù),分類指導(dǎo),防范風(fēng)險。2013年的《政府工作報告》進一步明確指出:“繼續(xù)加強地方政府性債務(wù)管理,積極推進地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè),合理控制地方政府性債務(wù)水平。”控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險,需要加強源頭規(guī)范,把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,嚴格政府舉債程序。如不將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理,債務(wù)資金使用混亂、損失浪費嚴重的狀況難以從根本上改變。要明確責(zé)任落實,省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負責(zé)任。要強化教育和考核,建立債務(wù)投資項目績效評價和問責(zé)制度,從思想上和制度上糾正不正確的政績導(dǎo)向。

    他接著講,短期內(nèi),地方自主發(fā)債還較難成為地方融資的主要來源,融資平臺在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)建設(shè)融資中仍將扮演重要角色,這就要求我們始終對地方政府性融資平臺債務(wù)風(fēng)險保持高度警惕,對各種風(fēng)險分門別類,嚴格防范。特別是要在以下四個方面做好配套改革:一是推進財稅體制改革,優(yōu)化分稅制財政管理體制,完善地方稅體系,完善中央與地方的稅收分享制度,提高地方政府的債務(wù)償還能力,夯實地方債務(wù)的財政保障基礎(chǔ),這是遏制地方政府債務(wù)擴張的關(guān)鍵。二是厘清中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任,中央可考慮通過加大財政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)部分地方公共服務(wù)的支持責(zé)任,減少地方政府的發(fā)展壓力和借貸沖動。三是構(gòu)建完善的地方債務(wù)信息披露和風(fēng)險預(yù)警機制,通過財政審計、人大監(jiān)督、債券市場信息披露等行政、市場手段促進地方債務(wù)信息公開,適時構(gòu)建地方債務(wù)評級制度。四是健全地方政府債務(wù)管理機制,可考慮設(shè)立專門的償債基金,通過財政預(yù)算、投資項目收入劃撥等途徑充實基金賬戶,保證債務(wù)償付有相對穩(wěn)定的資金來源。

    張占斌認為,在當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)融資模式弊端凸顯,土地財政難以為繼、地方債務(wù)風(fēng)險引起社會普遍擔(dān)憂的情況下,十八屆三中全會做出了“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”的決定,這等于是堵后門開前門。允許地方政府發(fā)債將帶來一些益處:一是允許地方政府發(fā)行債券,地方政府作為舉債主體,不僅要以自己的財產(chǎn)和財政收入擔(dān)負起到期償還義務(wù),而且其項目確立和資金使用都必須納入政府財政預(yù)決算體系,并接受人大和政協(xié)監(jiān)督,項目可行性、債務(wù)償付和資金使用效率將更有制度保障;二是與銀行貸款相比,債券利率相對較低而期限較長,有利于解決目前融資成本高、期限錯搭問題。三是債券市場是一個規(guī)范的大市場,地方政府不僅無法利用行政力量進行干預(yù),而且還要和其他政府的舉債項目進行競爭、共同接受市場對項目可行性和政府信用的檢驗,可以大大降低地方債務(wù)的違約風(fēng)險。四是有利于滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資需求。地方政府發(fā)行債券既能較好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的長期資金需求,也能在較長時間內(nèi)分攤財務(wù)成本。

    最后,他指出,允許地方發(fā)債固然為拓寬城市建設(shè)融資渠道開辟了一條新路,但如何操作得當(dāng),還需謹慎摸索。從鄰國日本的歷史經(jīng)驗看,地方政府債務(wù)經(jīng)歷了由中央預(yù)算內(nèi)發(fā)債轉(zhuǎn)向地方自主發(fā)債、由中央審批制轉(zhuǎn)向央地協(xié)議制、由計劃管理為主轉(zhuǎn)向市場管理為主的發(fā)展歷程。我國從1992年中央代發(fā)浦東新區(qū)建設(shè)債券到2011年財政部試點放行上海、浙江、廣東、深圳四個省市舉債,債務(wù)責(zé)任主體正逐步由中央政府過渡到地方政府,發(fā)展路徑與日本等發(fā)達國家類似。從允許地方發(fā)債到最終實現(xiàn)地方自主發(fā)債,是一條改革探索之路。

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    (責(zé)編:高雷、謝磊)
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