王雍君：“國家治理”視角的財稅改革以約束引導權力為原則

中央財經大學財經研究院院長王雍君做客人民網（資料圖）

人民網北京11月21日電 （萬鵬）黨的十八屆三中全會《決定》指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這是對財政職能作用的重要論斷。《決定》圍繞深化財稅體制改革，提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了深化財稅體制改革的路徑。日前，記者就下一步財稅領域改革涉及的重點問題采訪了中央財經大學財經研究院院長王雍君教授。

記 者：財稅改革作為十八屆三中全會《決定》界定的改革議程的重要部分，您認為，其改革清單主要涵蓋了哪些部分？從國家治理的角度看，財政問題有何重要意義？

王雍君：作為十八屆三中全會《決定》的改革議程核心部分，財稅改革清單涵蓋六個板塊—稅收制度、預算制度、政府間財政體制、公共財務管理制度、財政績效管理制度和財稅法制建設，規模之大、范圍之廣、用意之深，史無前例，釋放出致力“花好人民的錢”之強烈信號。但因深度突破思想觀念束縛和利益固化藩籬殊為不易，取得決定性成果任重道遠。

《決定》在第五部分“深化財稅體制改革”中，開宗明義地將現代財政制度定位為“國家治理的基礎和重要支柱”以及“實現國家長治久安的制度保障”。立論如此之高，遠遠超越了此前黨和政府文件的所有相關論述，也遠遠超越了國內學界對財稅問題的常規認知。在這種認知中，財政問題之所以重要，只是因為財政是國家存在和履行職能的經濟基礎；處理好財政問題，無非就是管好政府的財政收支。簡單地講，財政的重要性源于國家需要錢，這依賴于財政來提供。

《決定》將資源觀和管理觀提升到治理觀和制度觀。財政問題遠不只是錢的問題和錢的管理問題。從國家治理的角度看，最根本的財政問題，就是一個社會如何有效約束與引導國家財政權力的來源和運作。在國家的權力體系中，就其實質重要性而言，沒有其他任何權力可與財政權力相提并論。征集資源和開支公款是兩組最基本的財政權力。舉借債務和稅收減免也是重要的財政權力。國家是財政權力唯一合法的壟斷者和擁有者。與政治權力一樣，財政權力既可以被用來服務于公共利益，也可以被用于謀取私利。中國歷史上諸多專制王朝的衰落和毀滅，在很大程度上源于課稅權的濫用。以史為鑒，一些偉大的政治家和理財家曾大刀闊斧推動財稅改革，不僅救弊于一時，也影響后世千百年。

記 者：《決定》為新一輪財稅改革確定了嶄新的“路線圖”，您認為如何確定未來財稅改革的“戰略基調”？從國家治理的視角來看，您覺得財稅改革應聚焦于何方？

王雍君：《決定》從國家治理視角確立了財稅改革的戰略基調和基本取向，大致涵蓋三個相互聯的總體目標：（1）把權力關進制度籠子；（2）讓發展成果更多更好惠及全體人民；（3）處理好政府與市場關系—具體地講就是通過重新定位政府角色和轉變政府職能，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，以及更好地發揮政府作用。沒有走上正軌的財稅體制改革，這些戰略目標便不可能實現，更不可能產生決定成果，因為每個目標的實現，都高度依賴于一套有效的財政制度。在現代社會，財政制度的首要功能就在于管住權力，以此奠定安全（有限）政府的基礎；第二項功能在于促進政府權力的積極運作，以促進全體人民的共同利益，這與能動進取的政府概念十分契合。此外，就經濟治理而言，政府與市場的合理邊界也是主要通過財政制度界定的。一方面，政府預算的適當范圍大體界定了政府活動的合理范圍；另一方面，政府活動的適當范圍也通過預算的范圍呈現出來。通過防范政府活動的越位和缺位，通過將政府活動限定在那些市場機能明顯不能有效運作的領域，也就是那些政府具有相對優勢的領域，預算制度為有限政府范式和能動進取的政府范式提供了雙重支撐。現代財政制度的其他分支，也發揮著類似的作用。在中國的現實背景下，《決定》承諾的建設法治政府和服務型政府，若以打造現代財政制度作為突破口，應可收綱舉目張、事半功倍之效。

治理視角的財稅改革，焦點在于將一組旨在約束和引導權力的基本原則，充分融入現代財政制度建設中。首要的是法定財政授權—政府拿走錢財、開支公款必須獲得代表人民的立法機關的明確授予；隨后是受托責任—政府對人民負有財政合規和財政績效的雙重責任；之后是財政透明度—政府須向公眾充分、免費披露相關財政信息，尊重和保障公民的知情權；然后是預見性—政府的財政事務應以法律為準繩運作，財稅法律的條款應清晰明確并統一實施；接下來是公民參與—政府應保障公民有便利的渠道和充分的機會，通過正式機制（如人大）和非正式機制（如村民自治組織）表達財政話語，并及時和適當回應。政府的誠實信守以及公務人員的行為道德準則，也是基本治理原則的重要組成部分。

如何將這組基本的治理原則轉變為具體的制度安排和操作機制，這是未來一段時期全面深化財稅改革的“高端”內容。《決定》對此提出了許多重要的改革思路，包括“加強人大預算決算審查監督”、“落實稅收法定原則”、“預算透明”、“建立群眾評價與反饋機制”，以及“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”不言而喻，治理導向的這些改革超越了管理視角的改革。兩者的差異在于：治理層面的財稅改革以權力為焦點，管理層面的改革以資源為焦點，后者關注財政資金的合規和績效—經濟性（避免浪費）、效率和有效性。邏輯關系是：如果不能在治理層面約束與引導財政權力，又如何能夠保障管理層面合規和績效？

治理視角還要求公民和官員確認和面對鐵的事實：政府所花的每一分錢都不是政府的錢，而是納稅人的錢；這些錢不是政府官員掙來的，而是強制、無償和固定地拿來的。若以尖銳的形式表達，這與強盜行為很難在實質上區分開來。以此而言，憑借國家強制權力拿走公民錢財的財政行動，本質上帶有原罪。只有從治理視角去深刻理解、并將基本治理原則融入財政制度建設，原罪才能被洗涮。洗涮原罪并非“取之于民、用之于民”那么簡單，關鍵在于合法性，這是一個政權的生命和靈魂，也是其力量之源。以此去看待《決定》有關加強財稅法律建設的承諾，才可獲得深刻的理解力。現行財政制度的一個主要缺陷，正在于法治不足，并誘發和加劇過度裁量以及大面積的尋租、腐敗和浪費。

在聚集治理的思路下，《決定》將財稅改革與建設現代財政制度等量齊觀。這是高屋建瓴的另一個顯著標志。隱含如下理念和邏輯：國家治理本質上不是人的治理，而制度的治理。中國的根本政治制度是好的、具有優越性，但次級制度—典型的是公共財政制度需深度矯正。