原題：提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次化解多重風(fēng)險

養(yǎng)老金制度是中央政府的責(zé)任，任何一個國家都一樣，還沒有一個國家是由地方政府征收，地方政府發(fā)放的。基本養(yǎng)老保險的舉辦人只能是中央政府，而不是地方政府，這一點是沒有任何含糊。所以，在中國，應(yīng)該明確實現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次。《社會保險法》明確規(guī)定，養(yǎng)老保險制度應(yīng)該實行全國水平的統(tǒng)籌，其他險種實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。

既然“上一級政府”向“下一級政府”推諉統(tǒng)籌層次的原因有兩個，解決這兩個問題的辦法也有兩個。

第一，解決社會統(tǒng)籌與二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的沖突問題。比如，可采取改變制度結(jié)構(gòu)的辦法來規(guī)避道德風(fēng)險，加強(qiáng)多繳多得的激勵因素，擴(kuò)大名義賬戶的比例等等，但更多地表現(xiàn)為政治問題，只要政治的和行政的指令強(qiáng)制執(zhí)行，還是能夠執(zhí)行下去的，政府會有很多風(fēng)險防范的措施。一步一步地從省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌更穩(wěn)妥，但一步到位實現(xiàn)在全國統(tǒng)籌也不是沒有可行性的。

1935年美國通過《社會保險法》時，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也十分明顯。從城市化率看，1935年美國城鎮(zhèn)化率大概是55%左右，與今天中國差不多；從二元結(jié)構(gòu)情況看，發(fā)達(dá)的核心工業(yè)地帶從波士頓和巴爾的摩開始，向西一直延伸到圣·路易斯和圣·保羅，幾乎集中了所有的制造業(yè)和社會財富，紡織城、鋼鐵城、制鞋城、陶瓷城等，幾乎聚集了全國三分之二的城鎮(zhèn)人口；相比之下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是以提供棉花、木材、礦石、牛肉等初級產(chǎn)品為主的廣袤的南方大平原和西部地區(qū)，由此形成了美國初級產(chǎn)品和制造產(chǎn)品的商品交換二元格局。它與今天我國的東、中、西部地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)有很多相似之處。美國建立的制度就是D B型現(xiàn)收現(xiàn)付制，但美國人還是堅持下來了；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，美國1935年人口為1.272億，按1992年價格計算，當(dāng)時的G D P總量為6984億美元(時價731億美元)，人均G D P僅為5488美元(時價575美元)，跟中國今天的發(fā)展水平也差不多。所以，關(guān)于“上一級政府”推諉的動機(jī)還是可以遏制的，還沒到房地產(chǎn)價格的程度。

第二，既然認(rèn)識到由于權(quán)責(zé)不清，缺乏立法，造成上級欺負(fù)下級的現(xiàn)象，所以，有必要分清責(zé)任，厘清邊界，把養(yǎng)老金的事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一起來。省級統(tǒng)籌無疑是一個過渡，全國統(tǒng)籌才是目標(biāo)。

當(dāng)務(wù)之急是要以立法的名義，將中央政府的養(yǎng)老責(zé)任明確起來，財權(quán)也全部劃到中央政府手里，由中央政府負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險繳費(fèi)的資金，這樣，縣級以上政府就無須將養(yǎng)老保險納入社會發(fā)展規(guī)劃，縣級政府也無須“給予必要的經(jīng)費(fèi)支持”了，地方政府不管征收，全部上繳中央，責(zé)任由中央來承擔(dān)。否則，沒有這些明確的責(zé)任劃分，提高統(tǒng)籌層次將永遠(yuǎn)是葉公好龍。

(作者系中國社科院世界社保研究中心主任)