原題：提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次化解多重風險

但是當前，除了直轄市和個別省份之外，中國真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份寥寥無幾，更不要說全國統(tǒng)籌。為什么省級統(tǒng)籌都這么難呢？

有人認為是富裕地區(qū)反對，現(xiàn)實中確實存在某些富裕地區(qū)不愿把錢上交，對提高統(tǒng)籌層次有抵觸情緒的問題。但這只是問題的一半，只適用于有結余的省份。現(xiàn)實的情況是，還一半的省份收不抵支，年年有缺口，他們非常愿意提高統(tǒng)籌層次，這樣就等于矛盾上交。

所以，另一半更主要原因是“上一級政府”，無論是發(fā)達地區(qū)還是不發(fā)達地區(qū)都在推諉，不愿意把統(tǒng)籌層次提高到“我”這個層級，不愿意承擔養(yǎng)老保障的終極責任。這樣既可將資金留在本地區(qū)內，同時，“我”這一級又沒有最終的責任。只要統(tǒng)籌層次比“我”(省級)低，“我”(省級)就有權繼續(xù)讓“我”的下一級政府永遠承擔養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌責任。1991年國務院就頒布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)33號)，指出“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。但是，22年過去了，統(tǒng)籌層次依然沒有實質性進步。

造成“上一級政府”推諉的原因可能有很多，主要有兩個。

第一，由基本養(yǎng)老保險制度設計決定。現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌部分是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”。在經(jīng)濟社會二元結構下，統(tǒng)籌層次越高，越不利于制度的財務平衡，信息就越不對稱，很容易出現(xiàn)逆向選擇。具體說就是，一旦提高統(tǒng)籌層次，下級政府的積極性會下降，基金征繳收入就容易減少，同時，養(yǎng)老金支出就容易擴大。比如，某市退休人員是100萬，一旦提高到省級統(tǒng)籌，可能一夜之間就變成110萬，各省市如果都出現(xiàn)這種虛報的道德風險，領取養(yǎng)老金的人數(shù)將大大增多，也就意味著支出增加。這“一多一少”可能會導致制度收支出現(xiàn)逆轉，所形成的缺口最終仍需財政來填補。所以，在外部經(jīng)濟發(fā)展失衡條件下，統(tǒng)籌層次低有低的好處。

第二，財政分灶吃飯體制下養(yǎng)老保險制度財權事權不明晰。《社會保險法》規(guī)定，縣級以上財政均有義務補貼養(yǎng)老保險，這樣，省、市(地)、縣三級政府都可以轉移支付，加上中央政府，等于四級政府都有責任。其實，這又等于很模糊。四級政府都想逃避責任，同時，又都想管理基金。最終，只能是以管理繳費形成的養(yǎng)老基金作為條件，把統(tǒng)籌責任放在“下級”身上吧。于是，統(tǒng)籌層次就成了一個博弈的結果，統(tǒng)籌層次低就保留到了現(xiàn)在。

(作者系中國社科院世界社保研究中心主任)