原題：提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次化解多重風(fēng)險

到七月一日，《社會保險法》已實施兩周年了。這兩年，形勢發(fā)展很快，對養(yǎng)老保險制度提出了很多新挑戰(zhàn)。提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次無疑最具急迫性。

統(tǒng)籌層次低隱藏巨大財政風(fēng)險

第一，由于社保制度地方割據(jù)，影響了人口的自由流動，尤其是廣大農(nóng)民工；第二，社保基金地方割據(jù)，影響集中投資，多元化投資體制難以建立起來，只能全部存入財政專戶，享有同期活期銀行存款的利息，導(dǎo)致未來支付能力嚴重受損，進而影響到養(yǎng)老金待遇水平的提高；第三，統(tǒng)籌層次低下，在地區(qū)之間存在較大差異性，贍養(yǎng)率較高和經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)當(dāng)期收不抵支，于是，各級財政不得不出面給予補貼，且補貼總額逐年增加，2012年的補貼2648億元，2011年是2272億元，2010年是1954億元，加大了財政的負擔(dān)，形成了宏觀資金運用低效。因為在財政給予大量補貼的同時，每年養(yǎng)老保險基金又形成較大規(guī)模的結(jié)余，例如，2012年當(dāng)年結(jié)余4444億元，2011年 是4132億 元 ，2010年 是2839億元，等于每年的財政轉(zhuǎn)移支付“置換”成養(yǎng)老保險基金的當(dāng)年結(jié)余，而這些結(jié)余則存放在財政專戶里不能動，只能享受不到2%的活期存款利息，遠低于C PI，形成負利息收入。此外，統(tǒng)籌層次低還導(dǎo)致政策不統(tǒng)一，碎片化嚴重等諸多問題。

統(tǒng)籌層次低還為地方債務(wù)危機增添了不確定性，使之具有加劇的可能性。審計署剛剛公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截止2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)已達3.85萬億元。全國地方政府舉債規(guī)模總額有幾個版本：2011年審計署公布的公告是10.7萬億元；有科研單位公布的數(shù)據(jù)是18萬億元；今年4月博鰲論壇上，財政部前部長項懷誠認為，地方債務(wù)大約為20萬億元左右。

有課題研究認為，在不改革的情況下，中國財政面臨的壓力有四個，即養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)保和鐵路債等，這四項里，前兩項是人口老齡化引致的。因為在老齡化條件下，養(yǎng)老金的支付和長期照護支出將不得不擴大規(guī)模。據(jù)測算，在不改革的情況下，中國政府的債務(wù)占G D P的比重在2040年會達到45%，到2050年會達到160%。屆時，當(dāng)年的收支缺口會越來越大。

如果統(tǒng)籌層次不能提高，地方政府的道德風(fēng)險就有可能將某些潛在的養(yǎng)老隱性債務(wù)風(fēng)險予以擴大，以滿足當(dāng)期支付，這等于擴大了地方政府或有債務(wù)的規(guī)模，甚至大肆舉債以應(yīng)付當(dāng)期養(yǎng)老金支付。這樣的話，不但不可能將土地價格壓下來，反而會使地方政府陷入巨大的債務(wù)危機之中。

如果說“賣地”是支撐地方財政的一個命脈的話，那么，很多地方將養(yǎng)老保險費“補繳”作為支撐地方支付當(dāng)期養(yǎng)老金一個法寶。所謂補繳，就是指有些地方政府臨時發(fā)文，以較低的“價格”將臨近退休人員納入到制度之中，以“解”當(dāng)期支付養(yǎng)老金的燃眉之急。2011年，全國補繳收入為1482億元，占全國繳費收入的11.62%，就是說，十分之一左右的繳費收入是由“補繳”形成的。未來養(yǎng)老金支付缺口毫無疑問作為隱性債務(wù)將留給后任政府，那時，這些隱性債務(wù)必將顯性化，成為地方政府債務(wù)危機的“重要貢獻”。提高統(tǒng)籌層次，明晰養(yǎng)老保險的責(zé)任，地方政府將再也不可能從事任何基金的支出或收入活動，從而切斷了地方政府道德風(fēng)險的根源，有利于解決地方債務(wù)危機問題。

(作者系中國社科院世界社保研究中心主任)