改革開放以來，我國社會(huì)保障制度改革經(jīng)歷了社會(huì)統(tǒng)籌和社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合兩個(gè)階段，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)社會(huì)保障制度改革過程的參與和對(duì)社會(huì)保障基金的管理還剛剛起步，盡管已經(jīng)制定和出臺(tái)了一些管理辦法，但仍不完善。健全和強(qiáng)化財(cái)政部門在社會(huì)保障改革和管理中的地位，研究和探討財(cái)政部門加強(qiáng)社會(huì)保障基金管理的方法和途徑，解決當(dāng)前社會(huì)保障管理中存在的問題，支持和促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展已迫在眉睫。

一、加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政管理，既是財(cái)政分配的重要內(nèi)容，也是財(cái)政工作的重要組成部分

社會(huì)保障既是一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，也是以政府為主體參與社會(huì)總產(chǎn)品分配的分配行為，在社會(huì)再生產(chǎn)分配環(huán)節(jié)中具有重要的地位，是財(cái)政分配的重要內(nèi)容。因此，無論從國家財(cái)政在社會(huì)再生產(chǎn)分配環(huán)節(jié)中所起的主導(dǎo)作用看，還是從財(cái)政分配本身的構(gòu)成看，都有必要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障分配過程的財(cái)政管理。

（一）社會(huì)保障分配和財(cái)政分配都是以政府為主體的分配范疇，而且社會(huì)保障分配也是財(cái)政分配的重要組成部分。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一文中曾闡述的社會(huì)總產(chǎn)品分配的“六項(xiàng)扣除”理論，實(shí)際上是社會(huì)總產(chǎn)品在進(jìn)入勞動(dòng)者現(xiàn)期消費(fèi)之前對(duì)補(bǔ)償基金、積累基金和社會(huì)消費(fèi)基金和個(gè)人遠(yuǎn)期消費(fèi)基金的扣除順序的理論，包括了國家財(cái)政分配和企業(yè)財(cái)務(wù)分配的幾乎全部?jī)?nèi)容。具體來說，“第一，用來補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料的部分；第二，用來擴(kuò)大生產(chǎn)的追加部分：第三，用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金。”〔1〕這三項(xiàng)扣除屬于社會(huì)再生產(chǎn)補(bǔ)償基金和積累基金的扣除：其中第一項(xiàng)補(bǔ)償基金的扣除，純粹是企業(yè)財(cái)務(wù)分配的基本內(nèi)容；第二項(xiàng)扣除大部分職能已由企業(yè)財(cái)務(wù)分配承擔(dān)，也有相當(dāng)一部分仍由國家財(cái)政分配承擔(dān)；第三項(xiàng)扣除屬于國家財(cái)政承擔(dān)的社會(huì)救災(zāi)、救濟(jì)的社會(huì)保障分配范疇，也有一部分是由企業(yè)性質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)的。后三項(xiàng)扣除“剩下的總產(chǎn)品中的其他部分是用來作為消費(fèi)資料的。在把這部分進(jìn)行個(gè)人分配之前，還得從里面扣除：第一，和生產(chǎn)沒有關(guān)系的一般管理費(fèi)用。第二，用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等。第三，為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金，總之，就是現(xiàn)在屬于所謂官辦濟(jì)貧事業(yè)的部分。”〔2〕此三項(xiàng)扣除屬于社會(huì)消費(fèi)基金和個(gè)人遠(yuǎn)期消費(fèi)基金的扣除，而且都屬于國家財(cái)政分配的內(nèi)容。其中第二項(xiàng)扣除和第三項(xiàng)扣除又是社會(huì)保障分配的基本內(nèi)容。所不同的是第二項(xiàng)扣除和第三項(xiàng)扣除不是國家財(cái)政無償提供的，是在勞動(dòng)者及所在單位履行社會(huì)保障繳費(fèi)（稅）義務(wù)基礎(chǔ)上的有償分配。由此可見，“六項(xiàng)扣除”中至少有五項(xiàng)扣除屬于財(cái)政分配的內(nèi)容，其中有三項(xiàng)扣除又是社會(huì)保障分配的基本內(nèi)容。社會(huì)保障分配與財(cái)政分配的這種內(nèi)在聯(lián)系，決定了國家財(cái)政不能對(duì)社會(huì)保障分配過程坐視不管，而應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，積極主動(dòng)參與社會(huì)保障分配過程的管理。

（二）國家財(cái)政參與社會(huì)保障分配管理，既是社會(huì)化大生產(chǎn)發(fā)展的必然結(jié)果，也是國家行使社會(huì)職能的要求。隨著生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)社會(huì)化程度的提高，使勞動(dòng)力再生產(chǎn)的條件不斷發(fā)生變化，勞動(dòng)者將產(chǎn)生更多更高的消費(fèi)需求，導(dǎo)致勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用的普遍增長。但許多消費(fèi)需求的滿足不是勞動(dòng)者個(gè)人及其工資所能解決的，也不是個(gè)別單位所能完全解決的，必須在社會(huì)范圍內(nèi)分擔(dān)一部分。這就要求政府把一部分勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用以保險(xiǎn)費(fèi)、捐稅的形式扣留下來，集中起來建立社會(huì)保障基金，在社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一用于勞動(dòng)力再生產(chǎn)。因此，日益廣泛的社會(huì)保障是由社會(huì)化大生產(chǎn)決定的分配社會(huì)化的一種表現(xiàn)形式。作為社會(huì)化分配形式的社會(huì)保障要求實(shí)行集中統(tǒng)一的社會(huì)化管理。這種社會(huì)化管理就是由國家財(cái)政部門和社會(huì)保障職能部門共同完成的。其依據(jù)是：第一，現(xiàn)代社會(huì)保障是面向全體社會(huì)成員的，涉及社會(huì)各部門、各單位、各階層的經(jīng)濟(jì)利益，只有國家直接出面組織管理，通過政府的收入分配政策，調(diào)節(jié)各方面的利益關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)。第二，國家社會(huì)保障政策、方針的制訂，受到諸如國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃目標(biāo)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)管理體制以及勞動(dòng)、工資制度等諸多因素的制約，必須全面規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮，才能保證社會(huì)保障政策、方針綜合體現(xiàn)各制約因素的要求。第三，現(xiàn)代社會(huì)保障的核心是社會(huì)保險(xiǎn)，所遵循的“大數(shù)法則”要求在盡可能大的社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集和調(diào)劑保險(xiǎn)基金，統(tǒng)籌調(diào)劑的范圍越大，越能分散風(fēng)險(xiǎn)損失。第四，生產(chǎn)專業(yè)化程度的提高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)趨向單位，要求社會(huì)保障工作從企業(yè)管理中分離出來由社會(huì)承擔(dān)，使企業(yè)集中精力于生產(chǎn)經(jīng)營，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）國家財(cái)政承擔(dān)著社會(huì)保障支付的最后風(fēng)險(xiǎn)，要求國家財(cái)政加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的管理。社會(huì)保障制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“安全閥”、社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”，能否充分發(fā)揮作用，取決于社會(huì)保障收支的制衡關(guān)系和最終保證是否穩(wěn)定、可靠。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的失業(yè)、養(yǎng)老、疾病等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無處不在，諸如企業(yè)停產(chǎn)、破產(chǎn)帶來的失業(yè)增加和人口增長帶來的就業(yè)壓力增大以及人口老齡化日益嚴(yán)重帶來的退休金和醫(yī)療費(fèi)支付的負(fù)擔(dān)加重等，這些因素給社會(huì)保障收支的平衡或保持適當(dāng)?shù)慕Y(jié)余帶來極大的不穩(wěn)定性，客觀上要求國家財(cái)政給社會(huì)保障提供最后擔(dān)保。目前世界上不少國家在舉辦社會(huì)保障事業(yè)時(shí)，由于種種原因社會(huì)保障收支出現(xiàn)赤字時(shí)，都是由國家財(cái)政補(bǔ)貼的。社會(huì)保障如果缺乏國家財(cái)政的擔(dān)保，社會(huì)保障的功能和作用的發(fā)揮就會(huì)大大削弱。

（四）隨著我國社會(huì)保障改革的深化和社會(huì)保障資金規(guī)模的日益增長，要求政府財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的管理和監(jiān)督，確保其安全和保值、增值。１９84年各地勞動(dòng)部門開始城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌改革試點(diǎn)；１９86年開始了職工待業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌改革；１９92年勞動(dòng)部推出了大病醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的改革試點(diǎn)；１９９５年國務(wù)院下發(fā)６號(hào)文件正式推出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的改革辦法，改變了社會(huì)統(tǒng)籌做法；同時(shí)還在鎮(zhèn)江、九江兩市推出了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的醫(yī)療保險(xiǎn)改革試點(diǎn)。這一系列的改革，標(biāo)志著我國社會(huì)保障改革的不斷深化，社會(huì)保障基金規(guī)模日益增大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國保險(xiǎn)福利費(fèi)用總額１９８６年為４２０．１億元，１９９４年增加到１９５８．１億元，增長３．６６倍，同期國民生產(chǎn)總值僅增長３．４倍。其中國有單位離退休和退職人員保險(xiǎn)福利費(fèi)１９９０年僅３７５．２億元，１９９４年達(dá)到１０２２億元，四年時(shí)間增長１７２．３９％。特別是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌以來，其收支和結(jié)余規(guī)模出現(xiàn)了較大幅度的增長。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，１９９１年全國勞動(dòng)部門征收的養(yǎng)老保險(xiǎn)金２５２億元，支出２０９億元，當(dāng)年結(jié)余４２億元，滾存結(jié)余１４８億元；１９９４年全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入６７８．５億元，支出６２４．２億元，當(dāng)年結(jié)余５４．２７億元，年終滾存結(jié)余３２３．３億元。１９９４年與１９９１年相比，養(yǎng)老保險(xiǎn)收、支、滾存結(jié)余分別增長１６９．２５％、１９８．６６％和１１８．４％。在社會(huì)保障資金出現(xiàn)這樣快速增長勢(shì)頭的情況下，由于社會(huì)保障政企不分的管理格局沒有改變，政府財(cái)政、審計(jì)部門缺乏相應(yīng)的管理、監(jiān)督手段，出現(xiàn)了社會(huì)保障資金挪用、浪費(fèi)和投資不能及時(shí)收回的現(xiàn)象，存在全國幾千萬職工“養(yǎng)命錢”未來支付缺乏保證的潛在危險(xiǎn)。這種嚴(yán)峻的形勢(shì)也要求財(cái)政部門從對(duì)人民負(fù)責(zé)的高度出發(fā)，加強(qiáng)社會(huì)保障資金的管理顯得越來越迫切。

二、國外政府加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

從世界各國建立社會(huì)保障制度的發(fā)展過程看，無論是采取繳稅制籌資模式的國家和繳費(fèi)制籌資模式的國家，還是采取儲(chǔ)蓄制籌資模式的國家，政府財(cái)政始終是參與社會(huì)保障基金管理的，只是因籌資模式的不同，參與管理的方式有所不同而已。

（一）稅收優(yōu)惠。各國政府一般都對(duì)履行社會(huì)保障繳費(fèi)（稅）義務(wù)的單位和個(gè)人給予稅收優(yōu)惠照顧，即從個(gè)人所得稅基和公司所得稅基中加以扣除，一方面是為了避免重復(fù)課稅，另一方面是為了鼓勵(lì)更多的人參加社會(huì)保險(xiǎn)，并如實(shí)申報(bào)個(gè)人的工薪收入。而且對(duì)工薪收入計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)作了一系列的扣除，即只對(duì)來自主業(yè)的正常工薪收入作為計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)，而不包括利息、稿酬、服務(wù)性收入等非正常收入。但是，在發(fā)放養(yǎng)老、傷殘保險(xiǎn)金時(shí)，保險(xiǎn)金必須計(jì)入個(gè)人所得稅的稅基，繳納個(gè)人所得稅。如英國、瑞典、丹麥等大多數(shù)國家都是這樣。也有的國家如美國在繳納個(gè)人所得稅時(shí)不對(duì)個(gè)人繳納的社會(huì)保障稅扣除，但是在發(fā)放養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)金時(shí)則免交個(gè)人所得稅：而公司繳納所得稅時(shí)要對(duì)所繳納的社會(huì)保障稅給予扣除。同時(shí)，美國對(duì)計(jì)算社會(huì)保障稅的稅基作了一系列扣除，其中主要將資本所得從個(gè)人收入中扣除，還對(duì)工薪收入不應(yīng)計(jì)入稅基的部分加以扣除。比如１９８５年度美國計(jì)算社會(huì)保障稅的個(gè)人所得額約為２５６９７億美元，經(jīng)過各種扣除實(shí)際應(yīng)申報(bào)納稅的工薪額僅為１１５０１億美元，僅占個(gè)人所得額的４４．７６％。可見，適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠是推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)、提高企業(yè)和個(gè)人參保積極性所不可缺少的，但過多過濫的優(yōu)惠又會(huì)影響社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入，造成應(yīng)征收入的大量流失。因此，在確定稅收優(yōu)惠項(xiàng)目時(shí)一定要科學(xué)、合理和適度。

（二）收支管理。各國政府財(cái)政直接或間接地參與社會(huì)保障收支管理。政府財(cái)政參與社會(huì)保障收支管理的方式，一般取決于社會(huì)保障籌資模式。凡實(shí)行社會(huì)保障稅籌資模式的國家，都是直接參與社會(huì)保障收支管理的，組織和管理社會(huì)保障收支成為財(cái)政部門的一項(xiàng)經(jīng)常性工作。如美國將老殘保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)綜合開征社會(huì)保障稅，由國內(nèi)收入署負(fù)責(zé)征收，將收入納入政府預(yù)算管理，財(cái)政部根據(jù)社會(huì)保障署提供的社會(huì)保障號(hào)碼、雇主和雇員應(yīng)繳保險(xiǎn)稅的報(bào)表、領(lǐng)取退休金的額度等資料，組織保險(xiǎn)金的發(fā)放；失業(yè)保險(xiǎn)金盡管由國內(nèi)收入署統(tǒng)一征收，但聯(lián)邦政府將失業(yè)保險(xiǎn)稅金的９０％返還給各州，由各州根據(jù)聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)確定的標(biāo)準(zhǔn)具體實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。凡是實(shí)行社會(huì)保障繳費(fèi)的國家，政府財(cái)政雖不直接參與社會(huì)保障的收支管理，但參與有關(guān)社會(huì)保障制度的制訂，并提供財(cái)政補(bǔ)助。如德國法定養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按地區(qū)設(shè)立，法定醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)既有地區(qū)性的，又有行業(yè)性的，事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是按行業(yè)組建的，失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦、州、地方勞動(dòng)局負(fù)責(zé)，相應(yīng)的保險(xiǎn)基金的收支由上述機(jī)構(gòu)按聯(lián)邦政府的有關(guān)法律和條例進(jìn)行自主管理，財(cái)政部負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)制度的制訂和在各種保險(xiǎn)金收不抵支時(shí)給予專項(xiàng)補(bǔ)助。日本的社會(huì)保障基金也是分散管理的，大藏省負(fù)責(zé)管理互助年金中的國家公務(wù)員、地方公務(wù)員互助年金和公共企業(yè)職員互助年金，負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)老金、健康保險(xiǎn)金進(jìn)行監(jiān)督，負(fù)責(zé)管理年金保險(xiǎn)費(fèi)的會(huì)計(jì)監(jiān)督和養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金的綜合運(yùn)用。同時(shí)各種年金保險(xiǎn)和互助會(huì)保險(xiǎn)金計(jì)劃和預(yù)算要報(bào)大藏省大臣審批。凡是實(shí)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制的國家，政府財(cái)政雖不直接參與社會(huì)保障基金管理，但基金的結(jié)余規(guī)定絕大部分要購買國債，而且一旦發(fā)生赤字政府財(cái)政要提供最終經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，即撥款補(bǔ)助，如新加坡、智利等實(shí)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制的國家就是這樣。

（三）預(yù)算管理。從各國社會(huì)保障實(shí)踐看，與政府預(yù)算的關(guān)系一般分為三種類型：一是將社會(huì)保險(xiǎn)收支納入政府經(jīng)常性預(yù)算。這種做法適用于現(xiàn)收現(xiàn)付制的短期社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。加拿大僅將失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃納入聯(lián)邦政府的預(yù)算。１９９０年前，中央保險(xiǎn)帳戶出現(xiàn)赤字時(shí)，由聯(lián)邦政府用一般稅收彌補(bǔ)，目前政府已取消了這類補(bǔ)貼，完全由失業(yè)保險(xiǎn)繳款籌資，繳款率一年一定。再如美國，社會(huì)保障收支納入政府預(yù)算，但社會(huì)保障收支在預(yù)算中保持相對(duì)獨(dú)立性，反映在“社會(huì)保障稅”和“社會(huì)福利支出”等對(duì)應(yīng)的預(yù)算科目中。美國政府將社會(huì)保險(xiǎn)盈余組成社會(huì)保險(xiǎn)信托基金，交由財(cái)政部直接管理，社會(huì)保障署署長、勞動(dòng)部長、兩位非政府人士在財(cái)政部長主管下組成五人信托基金委員會(huì)。政府通過征收社會(huì)保障稅，增加政府預(yù)算，同時(shí)支付當(dāng)期保障費(fèi)用，收支盈余并不滯留在帳上，而是采取政府一般預(yù)算向社會(huì)保險(xiǎn)基金發(fā)行特別債券的方式進(jìn)行借款，保險(xiǎn)信托基金可獲得穩(wěn)定的利息收入，投資風(fēng)險(xiǎn)完全由財(cái)政部負(fù)擔(dān)。二是社會(huì)保障收支納入政府的專項(xiàng)預(yù)算。日本的社會(huì)保障計(jì)劃作為獨(dú)立帳戶納入政府預(yù)算。日本政府的預(yù)算包括一般帳戶預(yù)算和３８?jìng)�(gè)特別帳戶預(yù)算。這些預(yù)算都要經(jīng)國會(huì)通過。在３８?jìng)�(gè)特別帳戶預(yù)算中，有７個(gè)屬于社會(huì)保障預(yù)算，即健康保險(xiǎn)、雇員年金保險(xiǎn)、海員保險(xiǎn)、國民年金、兒?jiǎn)谓蛸N、就業(yè)保險(xiǎn)和工傷補(bǔ)償保險(xiǎn)。這些特別預(yù)算均有獨(dú)立的資金來源（雇主和雇員的繳款）。另外，政府的一般帳戶預(yù)算要對(duì)各保險(xiǎn)計(jì)劃給予一定的補(bǔ)貼。德國政府在一般預(yù)算之外，單獨(dú)編制社會(huì)福利預(yù)算，專門反映社會(huì)保障和福利收支，項(xiàng)目包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)補(bǔ)助、社會(huì)服務(wù)、免費(fèi)教育等。除社會(huì)保險(xiǎn)大部分來自雇主和雇員的繳費(fèi)外，其它均由政府財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助。三是社會(huì)保險(xiǎn)收入不納入政府預(yù)算，而是作為政府的預(yù)算外項(xiàng)目。如法國、意大利、荷蘭和加拿大均把老年社會(huì)保險(xiǎn)收支放在政府預(yù)算外管理。

（四）財(cái)政補(bǔ)助。幾乎所有建立社會(huì)保障制度的國家都離不開政府財(cái)政定期或不定期的虧損補(bǔ)助，以彌補(bǔ)社會(huì)保障收入的不足。即使在常有盈余的國家，也有一部分不能依靠收費(fèi)維持而只能由政府財(cái)政撥款的社會(huì)保障項(xiàng)目，如社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等。但是財(cái)政補(bǔ)助的形式在各國之間也不一樣。有的國家是在某一年度社會(huì)保障收支出現(xiàn)赤字時(shí)給予財(cái)政補(bǔ)助；有的國家是就社會(huì)保障某一項(xiàng)目按規(guī)定比例定期給予財(cái)政補(bǔ)助。如英國、退休養(yǎng)老繳款由政府負(fù)擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的１８％，并承擔(dān)全部經(jīng)濟(jì)調(diào)查津貼所需費(fèi)用；１９８５年英國醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用收入為１８．６％萬英鎊，實(shí)際開支１８０億英鎊，不足部分由國家財(cái)政彌補(bǔ)。再如瑞典的基本養(yǎng)老金所需費(fèi)用約３０％來源于政府撥款，失業(yè)救濟(jì)金９０％來自于政府津貼。德國的養(yǎng)老保險(xiǎn)由政府補(bǔ)貼的數(shù)額一般為總開支的１／３，不同年份補(bǔ)貼數(shù)額略有不同：失業(yè)保險(xiǎn)金分為失業(yè)金和失業(yè)救濟(jì)金兩部分，失業(yè)救濟(jì)金由聯(lián)邦政府預(yù)算提供。實(shí)際上目前世界上建立社會(huì)保障制度的國家除少數(shù)不需政府財(cái)政補(bǔ)助外（僅指社會(huì)保險(xiǎn)），大多數(shù)國家都要由政府補(bǔ)助。而有一些國家由于繳費(fèi)率低、支出失去控制，進(jìn)入８０年代政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障補(bǔ)助成為政府財(cái)政的沉重包袱，成為掣肘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。如英國在１９８３—１９８４年度公共開支中，社會(huì)保險(xiǎn)和保健醫(yī)療占政府公共支出的４４．６％，加上科技教育共占５７．８％，這些開支在１９８３年國民生產(chǎn)總值中比重達(dá)２１．９３％，１９８３年英國政府財(cái)政出現(xiàn)１１５億英鎊的財(cái)政赤字。瑞典１９８２年社會(huì)福利支出占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的３２％，與此同時(shí)為籌集福利費(fèi)用而成為世界上稅負(fù)最重的國家，１９８３年產(chǎn)業(yè)工人平均所得稅率為３５％，職員所得稅率為４０％，高稅負(fù)帶來產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力下降和經(jīng)濟(jì)的停滯。而德國１９９０年社會(huì)福利預(yù)算總額已達(dá)７０３１億馬克，占當(dāng)年ＧＮＰ的２９．４％。８０年代以來，一些國家為減輕社會(huì)保障和福利的負(fù)擔(dān)，開始縮減社會(huì)保障和福利支出，向過去的社會(huì)保障和福利制度開刀。我國目前還處于社會(huì)保障制度的形成時(shí)期，要吸取一些福利國家的教訓(xùn)，注意從長遠(yuǎn)考慮社會(huì)保障繳費(fèi)率、支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍，要從解決基本保障角度考慮社會(huì)保障規(guī)模，防止滋生社會(huì)保障惰性機(jī)制和陷入“保障陷井”。

（五）財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)制定發(fā)布的國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中專門制定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則１９“雇主財(cái)務(wù)報(bào)表中退休金會(huì)計(jì)”和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則２６“退休金計(jì)劃的會(huì)計(jì)和報(bào)告”。對(duì)社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和分析作了專門規(guī)定。現(xiàn)在許多國家都已根據(jù)這兩個(gè)準(zhǔn)則建立或調(diào)整了社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。其中“雇主財(cái)務(wù)報(bào)表中退休金會(huì)計(jì)”是對(duì)企業(yè)退休金的會(huì)計(jì)處理作出規(guī)定。“退休金計(jì)劃的會(huì)計(jì)與報(bào)告”對(duì)退休金的核算與報(bào)告的處理作出了規(guī)定。

（六）結(jié)余資金的管理。多數(shù)國家規(guī)定，社會(huì)保障結(jié)余資金一般只能購買政府公債或到銀行存款，而且都規(guī)定優(yōu)惠利率，以保證結(jié)余資金的保值增值。但是，也有一部分國家規(guī)定可以購買經(jīng)政府權(quán)威部門認(rèn)可的基金或股票，但在購買額度等諸多方面都有限制，以保證在低風(fēng)險(xiǎn)的情況下獲得較高收益。如美國將社會(huì)保障結(jié)余資金轉(zhuǎn)入財(cái)政信托基金帳戶，９０％以上購買國債由政府用于公共投資；日本將社會(huì)保障結(jié)余資金轉(zhuǎn)作大藏省的資金運(yùn)用部作為政府投融資的重要來源。新加坡１９９０年公積金余額達(dá)３９０億新元，其中３２０億新元購買了政府公債，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還有一部分與解決人民住房需要結(jié)合起來使用。

三、現(xiàn)狀分析：財(cái)政部門參與社會(huì)保障管理的滯后、新舊改革方案的慣性與磨合，加大了財(cái)政部門參與社會(huì)保障基金管理的難度

１９８４年開始的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌辦法至１９９５年國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前，其間的十余年財(cái)政部門較少介入社會(huì)保障基金管理。１９９４年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的財(cái)政部“三定”方案成立社會(huì)保障司以來，各級(jí)財(cái)政部門相繼建立社會(huì)保障財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，主動(dòng)參與社會(huì)保障制度改革和管理，做了大量工作，如參與社會(huì)保障專題調(diào)研和改革方案的設(shè)計(jì)與測(cè)算，初步制訂了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和基金投資管理規(guī)定，有的地方較早地推行了社會(huì)保障結(jié)余資金財(cái)政專戶儲(chǔ)存辦法。但這些工作受到舊改革方案慣性作用制約、中央與地方及部門之間在社會(huì)保障管理上的矛盾制約，收效并不明顯，大大增加了財(cái)政部門參與社會(huì)保障基金管理的難度。

（一）在社會(huì)保障籌資模式上雖然由過去的“社會(huì)統(tǒng)籌”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的模式，但過去的“縣級(jí)統(tǒng)籌”、“市級(jí)統(tǒng)籌”、“省級(jí)統(tǒng)籌”和１１個(gè)行業(yè)部門自成體系的分散格局仍被沿襲下來，這種分散的管理體制固化了業(yè)已形成的利益分配格局，各級(jí)政府與財(cái)政部門力圖加強(qiáng)社會(huì)保障基金的管理，也只能是紙上談兵，也是新的改革方案亟待完善之處。這種“五龍治水”、高度分散的管理體制以及基金“收、支、管、用”與政策制定融于一體的基金營運(yùn)機(jī)制，在世界已建立社會(huì)保障制度的國家沒有先例。在實(shí)踐中也帶來一系列問題：（１）“縣級(jí)統(tǒng)籌”、“市級(jí)統(tǒng)籌”、“省級(jí)統(tǒng)籌”與“行業(yè)統(tǒng)籌”都是局部統(tǒng)籌，并沒有形成真正意義上的“社會(huì)統(tǒng)籌”，出現(xiàn)了地區(qū)之間、行業(yè)之間社會(huì)保障結(jié)余資金和支付水平的懸殊差別，使社會(huì)保障制度并未起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。（２）結(jié)余資金不同程度地存在挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象。“收、支、管、用”與政策制定融于一體的基金營運(yùn)機(jī)制，使各地區(qū)、各部門在社會(huì)保障基金的“收、支、管、用”等環(huán)節(jié)上缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和制度、法律約束，出現(xiàn)了用全體公民的“養(yǎng)命錢”謀求部門利益和某些管理者個(gè)人利益的違紀(jì)違法行為，一些地方擅自動(dòng)用社會(huì)保障基金用于基本建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)的投資，甚至蓋辦公樓、宿舍和搞房地產(chǎn)和證券投資，而置國家頒布的社會(huì)保障基金投資管理規(guī)定于不顧，造成有的資金因投資失敗而無法收回，更談不上結(jié)余資金保值增值。（３）管理費(fèi)超支嚴(yán)重。由于自定政策和自定管理費(fèi)的提取比例，一些社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)借管理“兩金”之便，擅自提高管理費(fèi)提取率，購買小汽車、豪華裝飾辦公用房、濫發(fā)獎(jiǎng)金實(shí)物等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，使管理費(fèi)超支現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，１９９４年地方養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中提取管理費(fèi)１２．５２億元，比上年增長２５．８３％，人均支出管理費(fèi)３．３８萬元，比上年增長１２．６７％；１９９４年待業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理費(fèi)支出２．２５億元，比上年增長３８．８９％。因此，理論界和實(shí)際工作部門眾多權(quán)威人士都認(rèn)為，在目前多部門管理、自定政策、各謀利益的條件下，不可能真正形成良性循環(huán)的社會(huì)保障基金籌集和管理的好體制。

（二）從目前養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)“兩金”的收支結(jié)構(gòu)看，“兩金”收支和結(jié)余的大頭在地方，利益驅(qū)使地方政府在社會(huì)保障基金管理上自成體系，中央政府和中央財(cái)政提出的社會(huì)保障基金管理措施難以付諸實(shí)施，“有令不行”和“政策走樣”現(xiàn)象異常嚴(yán)重。從１９９４年全國養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支情況看，全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入６７８．５億元，其中地方掌握８０．５７％，中央僅掌握１９．４３％（主要是行業(yè)統(tǒng)籌）；養(yǎng)老保險(xiǎn)支出６２４．２億元，地方支出占８０．２３％，中央支出僅占１９．７７％；年終滾存結(jié)余３２３．３億元，地方掌握的占９２．７％，中央掌握的僅占７．３％。列表如下：

１９９４年全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支與結(jié)余在中央與地方的分布情況 單位：

億元

項(xiàng)目 總額 中央 地方

養(yǎng)老保險(xiǎn)收入 678.5 19.43% 80.57%

養(yǎng)老保險(xiǎn)支出 624.2 19.77% 80.23%

滾存結(jié)余 323.3 7.3% 92.7%

從上表看出，地方掌握的養(yǎng)老保險(xiǎn)收支和結(jié)余的比重都占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，為地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了一筆量大而穩(wěn)定的資金來源，強(qiáng)化了地方政府在社會(huì)保障基金管理上的利益動(dòng)機(jī)，助長了地方政府在社會(huì)保障基金管理上的短期行為：一是各種社會(huì)保障項(xiàng)目的繳費(fèi)比率大大超過中央的規(guī)定，有的地方養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)率之和已超過目前世界上一些發(fā)達(dá)國家的綜合繳費(fèi)率。據(jù)我們對(duì)上海、湖北襄樊、浙江寧波等市的調(diào)查，上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)率（包拓企業(yè)和個(gè)人）為２８．５％，湖北襄樊市養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率起點(diǎn)為２１％，目標(biāo)為２６％，都大大超過國務(wù)院１９９５年６號(hào)文件規(guī)定的２０％的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率。浙江省寧波市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)率企業(yè)和職工起點(diǎn)為２３％，目標(biāo)為２８％；行政事業(yè)單位起點(diǎn)為２５％，目標(biāo)為２９％；全市職工失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率為１％；醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)率為２０％，三項(xiàng)繳費(fèi)率之和高達(dá)４９—５０％，而目前世界上社會(huì)保障綜合繳費(fèi)率最高的德國為３６．８％，新加坡為４０％，瑞典為４２．５％。盡管這些費(fèi)率的確定有地方本身的實(shí)際情況，如上海市提前進(jìn)入老齡化社會(huì)、寧波醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)處在全國前列，但最根本的原因還在于地方政府借社會(huì)保障改革多籌集一些地方建設(shè)資金，殊不知作為剛性的社會(huì)保障消費(fèi)將給地方經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展留下嚴(yán)重后患，地方財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人都無法承受。這種短期行為后患無窮。二是地方擅自提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌比率，損傷企業(yè)和職工參與社會(huì)保障的積極性。１９９５年國務(wù)院６號(hào)文件規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率為２０％，其中１６％進(jìn)入個(gè)人帳戶，４％進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，個(gè)人繳費(fèi)率每二年提高一個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)繳費(fèi)率相應(yīng)調(diào)低一個(gè)百分點(diǎn)。但在各地實(shí)行執(zhí)行中，不僅總繳費(fèi)率超過２０％，而且進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌部分的比率大大提高，企業(yè)多交也進(jìn)不了個(gè)人帳戶，因此有的地方出現(xiàn)企業(yè)和職工拖交、拒交養(yǎng)老金的現(xiàn)象。如上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率２８．５％，雖然進(jìn)入了個(gè)人帳戶比率也是１６％，但社會(huì)統(tǒng)籌比率高達(dá)１２．５％，比國務(wù)院規(guī)定統(tǒng)籌比率高出８．５個(gè)百分點(diǎn)；寧波市養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然起步階段總繳費(fèi)率為２３％，個(gè)人繳３％，企業(yè)繳２０％，但每過二年個(gè)人繳費(fèi)率提高一個(gè)百分點(diǎn)，而企業(yè)繳費(fèi)率仍然不變，最終總繳費(fèi)率達(dá)到２８％，雖然進(jìn)入個(gè)人帳戶比率也是１６％，但社會(huì)統(tǒng)籌比率也達(dá)１２％，超過規(guī)定比率８?jìng)�(gè)百分點(diǎn)。湖北省襄樊市養(yǎng)老保險(xiǎn)起點(diǎn)階段繳費(fèi)率２３％，最終達(dá)到２６％，其中進(jìn)入個(gè)人帳戶比率為１２％，以后也不調(diào)整，社會(huì)統(tǒng)籌比率從目前的１１％上升到以后的１４％，超過國務(wù)院規(guī)定１０個(gè)百分點(diǎn)。由于競(jìng)相提高地方統(tǒng)籌比率，一些地方出現(xiàn)企業(yè)拖交、拒交現(xiàn)象。湖北省襄樊市１９９４年養(yǎng)老保險(xiǎn)金人繳率達(dá)３０％，１９９５年仍為２０％。產(chǎn)生這一問題的根本原因是，地方政府過多考慮地方利益而不惜犧牲企業(yè)和職工利益的短期行為，使企業(yè)和職工產(chǎn)生抵觸情緒所致。

（三）由于各級(jí)財(cái)政部門參與社會(huì)保障基金管理的時(shí)間較短，財(cái)政管理手段非常薄弱，使社會(huì)保障收支運(yùn)營缺乏財(cái)政規(guī)章約束和監(jiān)督機(jī)制，是造成當(dāng)前社會(huì)保障基金管理混亂和挪用浪費(fèi)嚴(yán)重的重要原因。一是成立時(shí)間不長的財(cái)政部門社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，由于管理體制分散而使其職能不能完全到位，已頒布的一些管理辦法得不到有效執(zhí)行。如財(cái)政部與勞動(dòng)部早在１９９４年11月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》，要求“職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支相抵后的結(jié)余額，除留足兩個(gè)月支付費(fèi)用外，８０％左右應(yīng)用于購買特種定向債券”，但執(zhí)行效果很不理想。１９９４年“兩金”年終滾存結(jié)余３７６．９９億元，其中購買國家債券部分僅８１．９８億元，占整個(gè)滾存結(jié)余的２１．７４％，１９９５年這一狀況仍未發(fā)生大的改變，大量的結(jié)余資金被挪用于基本建設(shè)投資和證券投資，其中相當(dāng)一部分難以收回。二是由于種種原因財(cái)政部門正在加緊制定的社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度遲遲不能出臺(tái)，一些地方仍在執(zhí)行由社會(huì)保險(xiǎn)主管部門自己制訂的社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，沒有財(cái)政部門的參與，使這些制度帶有維護(hù)本部門利益的傾向，造成社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真，不能給上級(jí)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)提供準(zhǔn)確的決策依據(jù)，也不利于監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。還有一些地方財(cái)政部門雖然參與了社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的制訂，但這些制度已明顯過時(shí)，制度局限于社會(huì)統(tǒng)籌模式下的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且是按現(xiàn)收現(xiàn)付制建立的。也就是說，“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”籌資模式下的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、行政事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等保險(xiǎn)項(xiàng)目以及這些保險(xiǎn)項(xiàng)目的結(jié)余資金得不到正確的會(huì)計(jì)反映，導(dǎo)致全社會(huì)的社會(huì)保障基金基礎(chǔ)管理處于失真、失控狀態(tài)，如不抓緊出臺(tái)適應(yīng)新情況的社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，各種社會(huì)保險(xiǎn)基金的挪用、浪費(fèi)、流失將日趨嚴(yán)重。三是是否將社會(huì)保障收支納入預(yù)算管理以及把社會(huì)保險(xiǎn)結(jié)余資金納入財(cái)政專戶存儲(chǔ)，各地和各主管部門意見分歧較大。有人認(rèn)為，在“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的籌資模式下，將社會(huì)保險(xiǎn)收支納人預(yù)算管理難度較大，在管理體制沒有理順之前，將社會(huì)保險(xiǎn)收支納入預(yù)算管理，有越權(quán)之嫌，會(huì)激化財(cái)政部門與社會(huì)保障管理部門的工作矛盾；個(gè)人帳戶資金雖由社會(huì)保障部門代管，一旦納入預(yù)算管理，意味著所有權(quán)的改變，在理論上說不清；甚至還有人提出財(cái)政部門將社會(huì)保險(xiǎn)收支納入預(yù)算管理是為了平衡預(yù)算；把結(jié)余資金納入財(cái)政專戶存儲(chǔ)，無論資金使用大小，都要經(jīng)財(cái)政部門審批，不能靈活安排社會(huì)保障管理部門的收支活動(dòng)等等說法，對(duì)財(cái)政部門開展社保基金的預(yù)算管理工作和“專戶存儲(chǔ)”工作無疑帶來不少阻力。

（四）由于各地競(jìng)相提高社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的繳費(fèi)比例，使企業(yè)負(fù)擔(dān)不斷加重，應(yīng)引起各級(jí)政府和財(cái)政部門的高度重視。社會(huì)保障改革的一個(gè)重要目的，就是解決市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰下來的企業(yè)及其職工的基本生活保障問題，促進(jìn)企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是，在當(dāng)前社會(huì)保障改革的實(shí)踐中并不完全是這樣。據(jù)寧波市提供的一份材料，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革中按企業(yè)職工工資計(jì)提的各種基金有１５種：職工福利基金、職工教育基金、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金、個(gè)人養(yǎng)老金、待業(yè)保險(xiǎn)金、女工生育基金、職工公積金、人防費(fèi)、經(jīng)濟(jì)民警管訓(xùn)費(fèi)、義務(wù)兵優(yōu)待金、糧食補(bǔ)償金、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、水利建設(shè)專項(xiàng)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)金等。其中１１種基金按工資總額或職工月均工資提取的比率高達(dá)７５—８１％，還有４種基金按職工人數(shù)年均提取１６２元，其中與社會(huì)保障有關(guān)的基金提取比率達(dá)４９％，占總提取比率６０％以上。這里不包括按銷售收人和利潤提取的各種收費(fèi)和基金。難怪近幾年國有企業(yè)效益上不去，虧損面越來越大，如此之多的收費(fèi)、基金，如此高的繳費(fèi)比率，即使效益最好的企業(yè)，長此以往也會(huì)被拖垮的。因此，各級(jí)政府及財(cái)政部門在設(shè)計(jì)社會(huì)保障方案和完善改革辦法上，必須把合理確定社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)比率與清理、整頓各種收費(fèi)基金項(xiàng)目和控制收費(fèi)比率綜合起來考慮，才能從根本上解決企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題。

四、加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政管理的近期對(duì)策與長期對(duì)策

建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)保障制度，如同建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身一樣，是一個(gè)漫長的過程，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政管理也沒有現(xiàn)成的答案，需要在社會(huì)保障制度的改革過程中不斷完善。從近期看，主要是圍繞黨的十四屆三中、五中全會(huì)的要求，健全財(cái)政職能、充分發(fā)揮財(cái)政的管理和監(jiān)督作用，積極參與社會(huì)保障制度改革，做好社會(huì)保障財(cái)政管理工作；從長遠(yuǎn)看．理順管理體制。規(guī)范社會(huì)保障財(cái)政管理行為，使各級(jí)財(cái)政參與社會(huì)保障管理有序化、法制化。

（一）加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政管理的近期對(duì)策

從政府工作角度，近期有必要成立社會(huì)保障管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，解決當(dāng)前分散管理體制下各地和各部門在社會(huì)保障政策制定和基金管理方面存在的矛盾；從長期看，要在社會(huì)保障管理體系的構(gòu)建上動(dòng)大手術(shù)，打破目前“五馬分肥、五龍治水”的管理體系，按照“行政管理、基金運(yùn)營、基金監(jiān)督三分離”原則，重新構(gòu)建社會(huì)保障管理體系。在目前五龍治水、各謀利益、政事合一、權(quán)錢結(jié)合的管理體制下，社會(huì)保障改革僅為這些部門提供了追求短期利益的機(jī)會(huì)，而不能達(dá)到社會(huì)保障改革的初衷，財(cái)政部門設(shè)立的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)既管不了基金，也管不了監(jiān)督，制訂的政策也難以貫徹執(zhí)行。從提高社會(huì)保障基金管理效率、維護(hù)全體公民社會(huì)保障利益出發(fā)，社會(huì)保障管理體系構(gòu)建可作如下選擇：

一種設(shè)想：交現(xiàn)在社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)合并建立社會(huì)保障部，作為社會(huì)保障行政管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會(huì)保障政策、條例的制訂和有關(guān)法規(guī)、法律的起草；財(cái)政部成立社會(huì)保障基金管理局，負(fù)責(zé)社會(huì)保障收支管理和結(jié)余資金運(yùn)營；成立社會(huì)保障行政監(jiān)督委員會(huì)和社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)，行政監(jiān)督委員會(huì)由政府審計(jì)、監(jiān)察部門牽頭，有財(cái)政、銀行等機(jī)構(gòu)的人員參加，掛靠于審計(jì)部門；成立社會(huì)保障社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)，由人大、工會(huì)牽頭，吸收企業(yè)代表、職工代表、民主人士和專家參加，掛靠各級(jí)人大常委會(huì)。兩大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)都是負(fù)責(zé)監(jiān)督政策制訂、執(zhí)行和基金收支運(yùn)營，維護(hù)廣大公民的社會(huì)保障利益。這一設(shè)想的難點(diǎn)：打破現(xiàn)有利益格局存在較大阻力。優(yōu)點(diǎn)：管理職能分工明確，基金安全性強(qiáng)。缺點(diǎn)：容易掩蓋經(jīng)常預(yù)算赤字。

另一種設(shè)想：行政管理由現(xiàn)行的社會(huì)保障職能機(jī)構(gòu)代行，勞動(dòng)部負(fù)責(zé)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)的有關(guān)政策制訂，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)政策的制訂，民政部門負(fù)責(zé)社會(huì)優(yōu)撫、救濟(jì)、社區(qū)服務(wù)有關(guān)政策的制訂，財(cái)政部負(fù)責(zé)社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的制訂和編制社會(huì)保障預(yù)算、結(jié)余資金的投資管理。成立直接隸屬于國務(wù)院但掛靠財(cái)政部的社會(huì)保障基金運(yùn)營職能部門，負(fù)責(zé)社會(huì)保障收支和社會(huì)保障預(yù)算的執(zhí)行。成立社會(huì)保障行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)，組建和職能與前面一樣。這一設(shè)想承認(rèn)現(xiàn)行各管理部門的行政管理職能，僅將基金管理職能集中統(tǒng)一，比較可行。

我們比較傾向于后一種設(shè)想。雖然有一定難度，只要政府下決心，做到這一點(diǎn)并不難。

近期財(cái)政部門加強(qiáng)社會(huì)保障基金管理可以從以下幾方面入手：

１．盡快按“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的原則出臺(tái)社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。這是整個(gè)社會(huì)保障管理工作的基礎(chǔ)。沒有它，各種社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支就難以規(guī)范，收支活動(dòng)得不到真實(shí)反映和統(tǒng)一管理。財(cái)政部最近已會(huì)同有關(guān)部門研究起草了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理規(guī)定，盡管還有一些不完善的地方，應(yīng)盡快補(bǔ)充、修改后出臺(tái)。同時(shí)，要盡快制訂養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等保險(xiǎn)基金的會(huì)計(jì)制度，使全國社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理有章可循，結(jié)束目前社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度混亂和不統(tǒng)一的局面。

２．在社會(huì)保障預(yù)算不能出臺(tái)之前，將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支和結(jié)余資金納入財(cái)政專戶存儲(chǔ)管理，是加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)社會(huì)保障基金管理和監(jiān)督，防止基金挪用、浪費(fèi)的有效措施。由勞動(dòng)部門的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部門的醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和人事部門的行政事業(yè)單位保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)按年編制收支預(yù)算和決算，經(jīng)主管部門審核后，報(bào)財(cái)政部門審核。同時(shí)，由各級(jí)財(cái)政部門在同級(jí)專業(yè)銀行設(shè)立“社會(huì)保障基金財(cái)政專用帳戶”，各社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要將基金存入該專戶，按同級(jí)財(cái)政部門審核的預(yù)算分月領(lǐng)取，計(jì)發(fā)職工的各種保險(xiǎn)金。湖北省襄樊市早在１９８７年實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌初期就開始這樣做了，取得了良好的效果。

３．積極參加目前尚未出臺(tái)和將要出臺(tái)的各種社會(huì)保險(xiǎn)改革方案的測(cè)算，從財(cái)政管理角度提出建議。尤其要重視對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金繳費(fèi)率的測(cè)算，按照“收支平衡、略有結(jié)余”的部分積累原則確定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，按收支基本平衡的現(xiàn)收現(xiàn)付原則確定失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)率，防止繳費(fèi)率過高加重企業(yè)和職工的負(fù)擔(dān)；還要注意各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目繳費(fèi)率的橫向權(quán)衡，使社會(huì)保險(xiǎn)的總體負(fù)擔(dān)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和企業(yè)承受能力相適應(yīng)。中央在制訂各種社會(huì)保險(xiǎn)改革方案時(shí)，可對(duì)不同地區(qū)的繳費(fèi)率區(qū)間作出規(guī)定，防止全國不同地區(qū)之間同一保險(xiǎn)項(xiàng)目的繳費(fèi)率出現(xiàn)過大的懸殊，保證社會(huì)保障改革的相對(duì)統(tǒng)一性。

４．加緊試編社會(huì)保障預(yù)算，為全國推行社會(huì)保障預(yù)算摸索經(jīng)驗(yàn)。在目前社會(huì)保障改革起步階段，各地社會(huì)保障改革進(jìn)展不一，全面推行社會(huì)保障預(yù)算的條件還不成熟。可在全國選擇先行進(jìn)行社會(huì)保障改革并取得成功經(jīng)驗(yàn)的城市，按照財(cái)政部社會(huì)保障預(yù)算編制要求，試行編制地方社會(huì)保障預(yù)算，并盡快執(zhí)行，從中發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行補(bǔ)充完善。待條件成熟后在全國推行。

５．結(jié)余資金主要購買國債。為了解決當(dāng)前社會(huì)保障結(jié)余資金管理混亂問題，要求管理社會(huì)保障基金的地方和部門，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院１９９５年６號(hào)文件和財(cái)政部、勞動(dòng)部１９９４年第５９號(hào)文件精神，社會(huì)保障結(jié)余資金除留足兩個(gè)月支付費(fèi)用外，絕大部分應(yīng)用于購買國債。對(duì)結(jié)余資金投資不能保值或不能回收的，要追究當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任。

（二）加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政管理的長期對(duì)策

１．按目前“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”籌資模式開征社會(huì)保障稅。目前世界上將近１６０個(gè)國家建立了社會(huì)保障制度，其中９０多個(gè)國家開征了社會(huì)保障稅。開征社會(huì)保障稅，有利于社會(huì)保障收入的穩(wěn)定、可靠；有利于將社會(huì)保障收支過程納入法制化管理軌道，克服其它籌資模式存在的收支隨意性和不規(guī)范性的缺陷；有利于將社會(huì)保障收支納入預(yù)算管理。但要充分注意稅率的設(shè)計(jì)，要保證社會(huì)保障的正常支付需要并略有結(jié)余，要防止因稅率過高加重企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，過低加重國家財(cái)政負(fù)擔(dān)、增加財(cái)政赤字的現(xiàn)象發(fā)生。

２．編制和執(zhí)行全國統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算。社會(huì)保障預(yù)算的試編為全國統(tǒng)一編制和執(zhí)行社會(huì)保障預(yù)算提供了經(jīng)驗(yàn)；社會(huì)保障稅的開征為社會(huì)保障基金直接納入預(yù)算管理奠定了良好的基礎(chǔ)。可考慮按“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算方案編制社會(huì)保障預(yù)算，即各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金和一般性稅收安排的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)支出共同編列在一個(gè)預(yù)算中，以全面反映社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)模和水平。

３．建立社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度。在目前社會(huì)保障基金分散管理，也沒有開征社會(huì)保障稅的條件下，只能就社會(huì)優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)福利及社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助部分建立社會(huì)保障轉(zhuǎn)移制度，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)常收支由于分散管理而無法建立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。一旦開征社會(huì)保障稅，將社會(huì)保障收支納入預(yù)算管理，可以建立既有地方政府對(duì)中央政府的社會(huì)保障資金上解，又有中央政府對(duì)地方政府的社會(huì)保障資金補(bǔ)助的完整的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度。社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的建立除考慮地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、地理等一般因素外，還必須考慮各地離退休人數(shù)占全體職工人數(shù)的比重、失業(yè)率、醫(yī)療支出水平等特殊因素，按“因素法”確定社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平。

４．各級(jí)財(cái)政部門要積極探索社會(huì)保障結(jié)余資金的投資運(yùn)營機(jī)制，確保基金的保值、增值。隨著社會(huì)保障范圍的擴(kuò)大，其結(jié)余資金的規(guī)律也將擴(kuò)大，結(jié)余資金的保值、增值成為廣大參保者日益關(guān)注的問題。地方政府的社會(huì)保障結(jié)余資金除按規(guī)定購買國債外，可以按國家有關(guān)政策選擇投資風(fēng)險(xiǎn)小、收益穩(wěn)定的投資項(xiàng)目，但不能影響社會(huì)保障的正常支付；中央政府通過國債集中的社會(huì)保障結(jié)余資金，要區(qū)別于一般的財(cái)政基本建設(shè)撥款，盡可能用于有投資效益、收益穩(wěn)定的公共工程和公益設(shè)施的建設(shè)，一旦收益不能達(dá)到保值、增值目標(biāo)，應(yīng)通過一般稅收給予彌補(bǔ)；也可以適當(dāng)投資于經(jīng)政府權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)可的信托基金和政府擔(dān)保的其他投資項(xiàng)目。

５．逐步建立完整、科學(xué)的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，要準(zhǔn)確反映社會(huì)保障靜態(tài)和動(dòng)態(tài)情況，有利于管理決策者正確把握社會(huì)保障收支與管理情況，以便發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決問題。整個(gè)指標(biāo)體系大致可分為社會(huì)保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標(biāo)、社會(huì)保障財(cái)務(wù)管理指標(biāo)；靜態(tài)指標(biāo)、動(dòng)態(tài)指標(biāo)等幾類。諸如離退休率、失業(yè)率、社會(huì)保障負(fù)擔(dān)率（占ＧＮＰ的比率）、管理費(fèi)占社會(huì)保障收支的比率等。（1995年）

注釋：

〔1〕見馬克思《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》第１１頁、人民出版社１９６５年版。

〔2〕見馬克思《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》第１１—１２頁，人民出版社１９６５年版。