北京大學法學院教授、北京大學憲法與行政法研究中心主任

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人民網北京1月24日電 （記者 李曉明） 中共中央總書記、中共中央軍委主席習近平２２日在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發表重要講話，強調從權力源頭上遏制腐敗，加強反腐敗制度建設。近日，本網記者專訪了北京大學法學院教授、憲法與行政法研究中心主任姜明安，請他就反腐敗“頂層設計”以及推出財產公示制度的時機回答記者提問。

“反腐要取得好的成效，就必須進行‘頂層設計’”

記者：在中紀委二次全會上，習近平總書記強調要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。您認為制度建設是否也需要“頂層設計”？

姜明安：反腐要取得好的成效，避免事倍功半，就必須進行“頂層設計”，綜合協調解決好“不敢腐”、“不能腐”、“不易腐”、“不想腐”的問題。

解決“不敢腐”，主要靠完善懲戒機制，做到“有腐必反、有貪必肅”，提高對腐敗分子腐敗行為的發現率和查處率，以盡量消除或限縮腐敗分子實施腐敗行為所基于的一般可以不被發現、不被查處的僥幸心理，使之不敢腐敗。

解決“不能腐”，主要靠權力控制、限制，建設有限政府：凡是公民可以自己決定，市場可以自行調節，社會可以自治的事，政府盡量不要干預，把這部分公權力回歸或轉移給公民、市場、社會。取消了這部分公權力，你再想腐敗也腐敗不了，以達到不能腐敗的效果。

解決“不易腐”，主要靠權力制約、監督。公權力雖可限制、減少，但公權力總是要有的，一定的公權力是必不可少的。要保障既賦予官員公權力，又要使其不腐敗，那就必須使公權力行使公開透明、公眾參與，必須要求其遵循正當法律程序，必須使其接受法律監督，特別是人大和輿論監督。這種監督制約機制雖然不能完全消除腐敗，但會給腐敗設置重重障礙，使腐敗變得不容易，即使想腐、能腐而不易腐。

解決“不想腐”，主要靠理想、信念和反腐倡廉教育，加強廉政文化建設。當然，“不想腐”相較于“不敢腐”、“不能腐”、“不易腐”，是個更長期的工程，是個必須“從娃娃抓起”的工程。一個官員如果從小就形成了全心全意為人民服務的理想信念，甚至為了人民的利益可以不惜犧牲自己的生命，如許多革命先烈所做的那樣，自然不會想腐思腐。

法治發達，反腐成效較好的國家的經驗證明，要比較有效地解決腐敗問題，必須進行“頂層設計”，綜合協調解決好“不敢腐”、“不能腐”、“不易腐”、“不想腐”的問題。為此，有必要制定綜合性的國家層面的《反腐敗法》，全面設計和規范反腐倡廉的戰略策略。

“官員財產申報制度實行多年而效果不佳的一個重要原因是申報不公開”

記者：您長期關注官員財產申報制度，您認為制度推出時機是否已經成熟，財產公示制度應遵循怎樣的路徑。最近針對住建部將逐步擴大個人住房信息聯網的覆蓋范圍，廣州上海等地部分官員開始拋售房產，對此您認為應如何應對？

姜明安：官員財產申報制度已實行多年，之所以效果不佳，主要原因有二：一是沒有嚴格的審核制度保障。有申報沒有審核，申報的意義就會大打折扣。有申報無審核，我們即不可能知道申報者申報的財產哪些是合法的，哪些是不合法的。而不區分申報者申報的財產的合法與不合法，申報就只能是徒勞無益地走形式。此外，有申報無審核，還會不可避免地慫恿一些官員少報、瞞報財產，從而使反腐部門的反腐決策可能建立在虛假數據的基礎之上。

官員財產申報制度實行多年而效果不佳的另一個重要原因是申報不公開。申報不公開，申報的功能和作用就會大大縮水。首先，沒有公開就沒有威脅力。即使申報者申報的財產來源不合法，申報不公開，公眾不知道，腐敗分子會無所謂；其次，沒有公開就沒有公眾監督，申報者即使少報、瞞報，組織上也難于發現。不要說現在組織上很少審核，即使審核，沒有廣大公眾的參與，申報者少報瞞報的問題也難于發現。因為只有群眾的眼睛是“雪亮”的，申報一旦公開，申報者的非法財產和少報瞞報的問題就都隨時可能被群眾舉報。此外，沒有公開，難于使廣大人民群眾建立起對政府和公權力行使者的信任。在整個公務員隊伍中，廉潔和基本廉潔的官員畢竟是大多數。但是你不公開官員的財產，人民群眾就可能因個別官員的腐敗對整個公務員隊伍的廉潔發生懷疑。你公開了，少數腐敗分子暴露和被清除，政府的公信力不僅不會降低，反而會不斷提高。

至于現在申報公開推出的時機是否已經成熟，應該說不僅已經成熟，而且稍有點晚。托克維爾在《舊制度與大革命》中總結法國大革命的經驗，認為改革不能拖到問題成堆，政府已經變成一個“壞政府”的時候再進行，那個時候再進行改革是“最危險”的。現在我們的腐敗現象應該說已經比較嚴重了，但我們的政府在整體上還是好的，因此，現在推進官員財產申報公開等改革措施雖然有點晚，但還不太晚，危險性還不太大。再拖下去改革危險性就大了，就可能引發社會動蕩。

“最近報道的拋售房產現象，說明這些官員有點害怕了”

姜明安：當然，如何推進官員財產申報公開，是先試點，再全面推開，還是直接在全國推開；是先部分官員公開，再全體官員公開，還是一步到位，全體官員同時公開；如果先公開部分官員財產，是先公開新晉升官員的，還是先公開高級官員的，或者是先公開某種特定職業（如紀檢、監察、司法、審計等職業）官員的。另外，對于財產公布的范圍，是包括所有動產、不動產，還是限于超過一定價值的財產（如房屋、汽車、股票、債券等）而不包括小件物品（如自行車、桌椅、衣物等）；是包括本人、配偶和所有子女的財產，還是僅限于本人、配偶和未成年子女的財產，等等，這些都需要先認真研究、討論，確定可操作性方案，乃至制定出法律，然后再推行，而不能因為事情急迫而無任何整體設計即全面推開。

最近針對住建部將逐步擴大個人住房信息聯網的覆蓋范圍，廣州上海等地部分官員開始拋售房產，說明這些官員有點害怕了。他們怕什么呢？怕“露富”，怕暴露。當然，這些官員拋售的房產不一定都是非法的，但其中肯定有非法的。有非法房產，特別是有多處非法房產的人急于拋售，說明財產公開制度對于腐敗官員確實有很大的震懾力。

對于這種現象，我們即使不從反腐敗的角度去考察官員財產公示制度的這方面的意義，就是從促進社會公平的角度看，這種房產公示制度對于緩解現在許多城市“很多人無房住，很多房子卻無人住”的不公平現象也是有價值的，另外對于降低城市房價也可能有是一定作用的。即使是從這兩個附帶的意義上講，推行官員財產申報公開制度也是值得我們抓緊去做的一件事。

官員財產申報公開雖然不是反腐敗和防止公權力異化的唯一有效的措施，但無疑是反腐敗和防止公權力異化的一項最重要的措施，我們沒有理由對這一措施棄而不用或久拖不用。